Vaccination obligatoire pour les voyages intérieurs

Plaintes en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels

Le 29 mai 2023

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Description

De novembre 2021 à juin 2022, les passagers voyageant par avion et par train au Canada étaient tenus, conformément aux arrêtés ministériels pris par le ministre des Transports, d’être entièrement vaccinés contre la COVID 19. Le Commissariat a mené une enquête pour établir si la collecte, l’utilisation et la communication de renseignements personnels par Transports Canada, VIA Rail et l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA), en application de ces arrêtés, étaient conformes à la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi). En outre, le Commissariat a évalué la nécessité et la proportionnalité des mesures en tenant compte des circonstances dans lesquelles elles ont été prises.

Points à retenir

• Transports Canada, VIA Rail et l’ACSTA avaient le pouvoir de recueillir des renseignements personnels, dont le statut vaccinal, pour exécuter les arrêtés ministériels, car la collecte était directement liée à leurs programmes ou activités visant la sûreté des transports.
• Bien que le principe de nécessité et de proportionnalité ne soit pas à l’heure actuelle une exigence prévue par la Loi, la Directive sur les pratiques relatives à la protection de la vie privée du Secrétariat du Conseil du Trésor exige quant à elle de limiter la collecte de renseignements personnels à ceux qui sont manifestement nécessaires. Le Commissariat a cerné des lacunes dans l’évaluation faite par Transports Canada ainsi que dans la documentation fournie, mais il a conclu que les collectes étaient nécessaires, efficaces et proportionnelles dans les circonstances.
• Pour établir si la collecte est nécessaire et proportionnelle, l’objectif doit être défini de façon claire et précise pour éviter une interprétation trop large.
• Les institutions devraient examiner et documenter clairement leur évaluation d’autres solutions possibles portant moins atteinte à la vie privée, comme, en l’espèce, le recours aux tests de dépistage de la COVID-19 en guise de solution de rechange à la preuve de vaccination.

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Rapport de conclusions

Aperçu

Du 30 novembre 2021 au 20 juin 2022, les passagers voyageant par avion et par train au Canada ou en partance du pays devaient être entièrement vaccinés conformément à une série d’arrêtés pris sous l’autorité du ministre des Transports. Par conséquent, les compagnies aériennes, les services ferroviaires voyageurs, l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) et Transports Canada ont recueilli au cours de cette période des renseignements liés au statut vaccinal des voyageurs.

Le Commissariat a été saisi de 18 plaintes déposées en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi) selon lesquelles, avec différents degrés de spécificité, la collecte obligatoire de renseignements médicaux avant l’embarquement à bord d’un train ou d’un avion était i) une atteinte illégitime à la vie privée des plaignants et ii) une limite déraisonnable, inutile et injustifiée à leur liberté de circulation. Certains plaignants ont invoqué en particulier l’efficacité décroissante des vaccins contre la COVID-19 et la disponibilité d’autres solutions, comme les tests de dépistage et l’immunité naturelle. En réponse, le Commissariat a mené une enquête auprès des institutions fédérales chargées d’appliquer et de coordonner la vaccination obligatoire chez les passagers (c.-à-d. l’ACSTA, VIA Rail et Transports Canada) pour voir à ce qu’elles respectent la Loi et les principes clés de protection de la vie privée. Dans son enquête, le Commissariat n’a pas évalué si les exigences en matière de vaccination représentaient une limite injustifiée à la liberté de circulation des individus qui est garantie par la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).

Nous avons finalement conclu que la collecte, l’utilisation et la communication des renseignements personnels visaient à appliquer les arrêtés pris en vertu de la Loi sur l’aéronautique et de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Par conséquent, nous avons établi que les plaintes n’étaient pas fondées puisque i) la collecte des renseignements effectuée par l’ACSTA, VIA Rail et Transports Canada avait un lien direct avec les activités et programmes opérationnels des institutions; ii) l’utilisation subséquente des renseignements se faisait aux fins auxquelles ceux-ci avaient été recueillis ou concordait avec ces fins; et iii) la communication connexe des renseignements était autorisée sous le régime de lois fédérales.

De plus, le Commissariat devait déterminer si la collecte de renseignements personnels au titre des arrêtés était nécessaire et proportionnelle. La « nécessité » n’est pas une exigence prévue par la Loi, qui requiert un seuil inférieur, soit l’existence d’un « lien direct avec » les programmes ou activités d’une institution, mais elle constitue un principe clé de protection de la vie privée qui est ancré dans les lois sur la protection des renseignements personnels de nombreuses juridictions, y compris plusieurs provinces canadiennes. En avril 2020, le Commissariat a présenté un cadre pour l’évaluation par le gouvernement du Canada des initiatives en réponse à la COVID-19 ayant une incidence importante sur la vie privée et l’a transmis aux institutions fédérales dans le but d’énoncer les principes clés de protection de la vie privée, y compris les principes de nécessité et de proportionnalité, dont il faut tenir compte lors de la prise de mesures de lutte contre la COVID-19 susceptibles d’avoir une incidence sur la vie privée des Canadiennes et des Canadiens. En mai 2021, les commissaires fédéral, provinciaux et territoriaux à la protection de la vie privée ont recommandé dans une déclaration commune que les gouvernements et les entreprises tiennent compte du principe de la nécessité, de l’efficacité et de la proportionnalité en ce qui concerne la mise en place de la vaccination obligatoire. Plusieurs plaignants ont demandé précisément que le Commissariat examine si Transports Canada a respecté ce principe dans la prise des arrêtés.

Nous avons conclu que, dans l’ensemble, la collecte de renseignements personnels effectuée par VIA Rail, l’ACSTA et Transports Canada dans le contexte des arrêtés était nécessaire et proportionnelle. Cependant, nous avons relevé des préoccupations quant à la portée générale de l’objectif des arrêtés visant à assurer la sûreté des transports ainsi qu’au risque inhérent que des facteurs inadéquats ou non pertinents soient pris en compte au moment d’évaluer les arrêtés. Nous avons également cerné des lacunes dans l’évaluation par Transports Canada d’autres solutions possibles portant moins atteinte à la vie privée.

Par conséquent, si Transports Canada envisage à l’avenir de prendre des mesures semblables de collecte obligatoire de renseignements pour assurer la sûreté des transports, nous avons recommandé qu’il i) définisse plus clairement les objectifs des mesures ainsi que leur portée et ii) examine et documente son évaluation d’autres solutions possibles portant moins atteinte à la vie privée. Transports Canada a accepté nos recommandations.

Contexte

1. Le 13 août 2021, le gouvernement du Canada a annoncé son intention d’exiger la vaccination contre la COVID-19 de l’ensemble des passagers voyageant par avion et par train. Par la suite, soit le 6 octobre 2021, il a annoncé qu’à compter du 30 octobre 2021, les voyageurs en partance d’un aéroport canadien et les passagers à bord des trains de VIA Rail et de Rocky Mountaineer devraient, afin de voyager, i) être entièrement vaccinés ou ii) présenter un résultat négatif à un essai moléculaire relatif à la COVID-19 valide (test de dépistage de la COVID-19) effectué au cours des 72 dernières heures. Le gouvernement du Canada a également affirmé que les personnes n’ayant pas entamé le processus de vaccination couraient le risque de ne pas avoir le droit de voyager à compter du 30 novembre 2021.
2. Le 29 octobre 2021, Transports Canada a pris 2 arrêtés^{Note de bas de page 1} connexes en vertu de la Loi sur l’aéronautique et de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Selon leurs préambules respectifs, l’arrêté pris en vertu de la Loi sur l’aéronautique était « requis pour parer à un risque appréciable – direct ou indirect – pour la sûreté aérienne ou la sécurité du public », tandis que celui pris en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire était considéré comme « nécessaire pour la sécurité ferroviaire », où la notion de « sécurité ferroviaire » concerne la sécurité des voyageurs et des marchandises transportées par chemin de fer, ainsi que celle de toute autre personne et de tout autre bien^{Note de bas de page 2}.
3. Ces arrêtés, qui sont entrés en vigueur le 30 octobre 2021, interdisaient ce qui suit aux personnes âgées de plus de 12 ans et 4 mois :
   1. entrer dans une zone réglementée d’un aéroport si elles ne pouvaient pas présenter un certificat de preuve de vaccination (CPV) ou un résultat acceptable à un test de dépistage de la COVID-19 à l’administration de contrôle, à savoir l’ACSTA;
   2. monter à bord d’un aéronef ou d’un train si elles ne pouvaient pas présenter un CPV ou un résultat négatif à un test de dépistage de la COVID-19 au transporteur aérien ou ferroviaire, par exemple Air Canada ou VIA Rail.
4. Un CPV valide devait contenir ou indiquer :
   • le nom de la personne qui a reçu le vaccin;
   • le nom du gouvernement ou le nom de l’entité non gouvernementale qui a émis le CPV;
   • la marque nominative ou tout autre renseignement permettant d’identifier le vaccin qui a été administré;
   • les dates auxquelles le vaccin a été administré.
5. Un mois plus tard, 2 autres arrêtés^{Note de bas de page 3} ont été pris et sont entrés en vigueur le 30 novembre 2021. On y a retiré l’option où les voyageurs devaient présenter un résultat négatif à un test de dépistage de la COVID-19 pour entrer dans une zone réglementée ou monter à bord d’un avion ou d’un train, sous réserve des exemptions énoncées dans les arrêtés. Les exemptions s’appliquaient notamment aux personnes qui n’avaient pas été vaccinées en raison d’une contre-indication médicale ou d’une croyance religieuse sincère; aux personnes qui voyageaient dans le but de recevoir un service ou un traitement médical essentiel; aux personnes qui accompagnaient un individu âgé de moins de 18 ans ou qui avait une maladie; et aux personnes qui se rendaient dans des collectivités éloignées accessibles uniquement par train.
6. Depuis novembre 2021, 18 autres arrêtés^{Note de bas de page 4} en vertu de la Loi sur l’aéronautique et 2 autres arrêtés^{Note de bas de page 5} en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire ont été pris, chacun d’eux abrégeant et remplaçant le précédent. Les exigences de base en matière de vaccination de ces arrêtés, qui seront désignés respectivement sous les appellations « arrêtés aériens » et « arrêtés ferroviaires », sont en grande partie demeurées inchangées; les transporteurs aériens et les compagnies de chemin de fer n’avaient pas le droit de laisser monter à bord une personne qui ne pouvait présenter un CPV (les exemptions ont continué de s’appliquer).
7. À partir du 21 décembre 2021, les arrêtés aériens n’exigeaient plus que l’ACSTA vérifie le CPV avant de permettre à une personne d’accéder à une zone réglementée (p. ex. les terminaux dans un aéroport^{Note de bas de page 6}).
8. Le 14 juin 2022, le gouvernement du Canada a annoncé que les exigences en matière de vaccination pour les voyageurs intérieurs et internationaux se déplaçant en avion ou en train seraient annulées à compter du 20 juin 2022.
9. La dernière exigence en matière de vaccination de l’arrêté aérien a cessé d’être en vigueur le 20 juin 2022, et, par l’entremise d’un arrêté^{Note de bas de page 7} pris le 17 juin 2022, l’exigence en matière de vaccination de l’arrêté ferroviaire a également pris fin le 20 juin 2022.

Compétence

10. La plupart des plaignants ont affirmé que la restriction des voyages aériens et ferroviaires intérieurs aux personnes vaccinées contrevenait à leur liberté de circulation garantie par l’article 6 de la Charte, et que les arrêtés aériens et ferroviaires étaient donc illégitimes. Cependant, la liberté de circulation ne relève pas de la compétence du Commissariat au titre de la Loi sur la protection des renseignements personnels et, par conséquent, elle n’a pas été prise en compte dans l’analyse du présent rapport^{Note de bas de page 8}.
11. En outre, des préoccupations ont été soulevées par rapport à ce qui suit :
    • les applications de vérification du CPV conçues et déployées par les provinces et les territoires;
    • à la vaccination obligatoire imposée par les provinces et les territoires;
    • les incohérences entre la vaccination obligatoire pour les secteurs de compétence fédérale, comme le transport aérien et ferroviaire, et celle pour les secteurs de compétence provinciale, comme certains moyens de transport routier (p. ex. les autocars).
    Étant donné que le Commissariat n’a pas compétence sur les pratiques des gouvernements provinciaux et territoriaux, son analyse se limite évaluer la conformité des institutions fédérales aux exigences de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Analyse

Question n^o 1 : Les renseignements sur la vaccination recueillis par l’ACSTA et VIA Rail ont-ils un lien direct avec les activités ou programmes opérationnels de ces derniers, comme l’exige la Loi?

12. Les plaignants font valoir que l’ACSTA, VIA Rail et les autres fournisseurs de services de transport n’avaient pas le pouvoir de recueillir des renseignements médicaux sensibles, comme l’état d’immunisation des passagers.
13. Selon l’article 4 de la Loi, « [l]es seuls renseignements personnels que peut recueillir une institution fédérale sont ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités ». Les programmes ou les activités d’une institution sont généralement établis ou autrement autorisés par une loi du Parlement. L’article 4 n’exige pas qu’une collecte de renseignements soit « nécessaire », mais uniquement qu’il y ait « un lien direct, immédiat, sans intermédiaire entre les renseignements collectés et les activités ou programmes du gouvernement^{Note de bas de page 9} ».
14. Comme il est précisé ci-dessous, nous avons établi que la collecte par VIA Rail et l’ACSTA des renseignements sur la vaccination des voyageurs avait un lien direct avec leurs programmes puisque les 2 organismes étaient tenus de recueillir les renseignements pour des raisons de sécurité en vertu des arrêtés ferroviaires et des arrêtés aériens. Le ministre des Transports était quant à lui autorisé, en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire et de la Loi sur l’aéronautique, à prendre de tels arrêtés pour assurer la sécurité du public, dont la sécurité des passagers.
15. Les arrêtés aériens ont été pris en vertu de l’article 6.41 de la Loi sur l’aéronautique, qui donne au ministre des Transports le pouvoir de prendre un arrêté d’urgence afin de parer à un risque important ou à une menace immédiate pour la sécurité aérienne, la sûreté aérienne ou la sécurité du public. Un tel arrêté peut comporter uniquement des dispositions d’un règlement pris en vertu de la Loi sur l’aéronautique, et, selon les articles 4.71 et 4.9 de cette loi, des règlements peuvent être pris pour régir ce qui suit :
    • la sécurité du public, des aéronefs et de leurs passagers et équipages ainsi que des aérodromes et autres installations aéronautiques;
    • les zones réglementées des aéronefs, aérodromes ou autres installations aéronautiques, y compris l’accès à ces zones;
    • le contrôle des personnes qui pénètrent ou se trouvent dans un aéronef, un aérodrome ou d’autres installations aéronautiques;
    • les conditions de transport par aéronef de personnes.
16. Les arrêtés ferroviaires ont été pris en vertu de l’article 32.01 de la Loi sur la sécurité ferroviaire, qui permet au ministre des Transports, s’il l’estime nécessaire pour la sécurité ferroviaire, d’ordonner à une entreprise de mettre fin à toute activité qui pourrait compromettre la sécurité ferroviaire. Selon le libellé du paragraphe 4(4) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, « il doit être tenu compte, dans toute décision concernant la sécurité ferroviaire, l’amélioration de cette sécurité ou l’existence d’une menace à celle-ci, non seulement de la sécurité des voyageurs et des marchandises transportées par chemin de fer mais aussi de celle de toute autre personne et de tout autre bien ».
17. À l’appui des mesures prévues par les arrêtés, Transports Canada a présenté des éléments de preuve de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) qui démontrent qu’à l’automne 2021, lors de la mise en place de la vaccination obligatoire, la situation était la suivante :
    • la COVID était reconnue comme étant plus transmissible dans les espaces intérieurs bondés;
    • le variant Delta de la COVID-19, qui était en train de devenir à ce moment-là la souche dominante, était plus transmissible que les variants précédents et risquait d’accroître le nombre d’hospitalisations et de décès au beau milieu de ce qui était alors la quatrième vague de la pandémie au Canada;
    • les vaccins approuvés contre la COVID-19 étaient très efficaces pour prévenir les formes graves de la maladie, les hospitalisations et la mort;
    • les vaccins approuvés contre la COVID-19 semblaient en quelque sorte efficaces pour prévenir les éclosions et la transmission du virus, mais il fallait faire des recherches plus poussées pour en déterminer le niveau d’efficacité contre le variant Delta.
    D’ailleurs, Transports Canada a présenté, en se fondant sur les résultats des tests de dépistage de la COVID-19 de l’ASPC sur les voyageurs qui sont entrés au Canada entre juillet et octobre 2021, des éléments de preuve selon lesquels les voyageurs non vaccinés étaient au moins 5 fois plus susceptibles que les voyageurs vaccinés d’obtenir un résultat positif à la COVID 19.
18. L’ACSTA et VIA Rail ont été assujettis respectivement aux arrêtés aériens et aux arrêtés ferroviaires. En tant qu’administrations de contrôle nommées en vertu des arrêtés aériens, les agents de l’ACSTA étaient chargés de demander aux passagers de présenter un CPV aux points de contrôle^{Note de bas de page 10}. En tant qu’entreprise énumérée à l’annexe A des arrêtés ferroviaires, VIA Rail était chargée de suivre les procédures, y compris les procédures de collecte de renseignements, énoncées dans ces arrêtés^{Note de bas de page 11}. Par conséquent, nous estimons que les mesures de conformité de l’ACSTA et de VIA Rail à l’égard des arrêtés étaient des activités et programmes institutionnels valides.
19. De plus, une partie des activités et programmes principaux de l’ACSTA consiste à assurer un contrôle des personnes qui ont accès à un aéronef ou à une zone réglementée dans un aéroport en vue d’assurer la sûreté du transport aérien^{Note de bas de page 12}, tandis que VIA Rail, en tant que compagnie de chemin de fer, est tenue, en vertu de l’alinéa 3c) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, d’« établir, par [ses] systèmes de gestion de la sécurité et autres moyens à [sa] disposition, qu’[elle] gèr[e] continuellement les risques en matière de sécurité^{Note de bas de page 13} ». Les arrêtés aériens et ferroviaires précisent que leur objectif est d’assurer respectivement la sécurité aérienne^{Note de bas de page 14} et la sécurité ferroviaire^{Note de bas de page 15}; ils sont donc également liés aux autres activités et programmes de base de l’ACSTA et de VIA Rail.

Tous les renseignements personnels recueillis avaient « un lien direct »

20. Le Commissariat devait aussi établir si les renseignements recueillis par l’ACSTA et VIA Rail avaient tous un lien direct avec l’administration des arrêtés et des mesures connexes.

ACSTA

21. Dans l’ensemble, la collecte par l’ACSTA de renseignements personnels se limitait à ceux qui s’imposaient pour l’exécution des arrêtés aériens. Les renseignements n’étaient consignés et conservés que dans les cas où un passager ne présenterait pas un CPV valide.
22. Les employés de l’ACSTA procédaient à une inspection visuelle du CPV des passagers avant leur entrée dans la zone réglementée d’un aéroport. L’ACSTA devait vérifier le CPV d’au moins 8 % des passagers ou vérifier de façon constante les CPV de tous les passagers admissibles lorsque le volume de passagers le permettait, comme l’avait prescrit le ministre des Transports dans un bulletin supplémentaire et conformément à l’article 17.8 des arrêtés aériens. Les CPV, qui sont désignés sous l’appellation « preuve de vaccination contre la COVID-19 » dans les arrêtés aériens, comportent le nom de la personne vaccinée, l’émetteur du CPV, le vaccin qui a été administré et la date de vaccination.
23. L’ACSTA n’a jamais eu recours à des applications de vérification pour numériser ou authentifier des CPV munis d’un code QR. Les agents effectuaient plutôt une vérification visuelle des CPV pour s’assurer qu’ils aient l’air légitimes, qu’ils comprennent les renseignements nécessaires et que le nom sur la preuve corresponde à celui inscrit sur la carte d’embarquement des passagers. Les renseignements figurant sur un CPV valide n’ont jamais été consignés ou conservés par l’ACSTA.
24. Les passagers qui ne présentaient pas un CPV valide se voyaient refuser l’accès à la zone réglementée. Dans les cas de ce genre, les agents de contrôle de l’ACSTA en avisaient un superviseur, qui, lui, remplissait ensuite un formulaire d’échec de la vérification de la preuve de vaccination dans lequel il consignait le nom du passager et son numéro de vol, la date et l’heure ainsi que le nom de l’aéroport et le point de contrôle, et précisait que le passager n’était pas autorisé à accéder à la zone réglementée puisqu’il avait omis de présenter un CPV valide. Comme il en sera question dans la sous-section ci-dessous, les renseignements sur le refus d’accès étaient recueillis de sorte que l’ACSTA puisse en aviser le transporteur aérien du voyageur ainsi que le ministre des Transports, conformément aux arrêtés aériens.
25. À la lumière des faits énoncés ci-dessus, nous estimons que les renseignements recueillis par l’ACSTA avaient un lien direct avec l’administration des arrêtés aériens, une activité ou un programme valide de l’institution.

VIA Rail

26. Pour sa part, VIA Rail a recueilli peu de renseignements personnels et ne les a conservés ou consignés que lorsqu’une demande d’exemption avait été présentée ou en réponse à des incidents particuliers de non-conformité des passages (p. ex. défaut de fournir un CPV valide).
27. Les agents de gare, les préposés principaux aux services et les directeurs des services de VIA Rail devaient s’assurer que les voyageurs i) âgés de plus de 12 ans et 4 mois, ii) qui n’avaient pas obtenu d’exemption et iii) qui accédaient à un salon de VIA Rail ou qui montaient à bord d’un train de celle-ci avaient présenté un CPV^{Note de bas de page 16}. Le CPV pouvait être en format papier ou numérique, et pour les passagers provenant de l’extérieur du Canada, il pouvait s’agir d’un reçu ArriveCAN sur lequel était indiqué le statut vaccinal de la personne.
28. Conformément à la politique de VIA Rail sur la vaccination obligatoire des passagers contre la COVID 19, les employés ont vérifié l’identité du passager et confirmé que le nom figurant sur le billet de train était bien celui qui figurait sur le CPV. L’employé était également tenu de confirmer visuellement sur le CPV que le passager avait été entièrement vacciné et que ce statut avait été obtenu au moins 14 jours avant la date de départ. Les CPV munis d’un code QR ont été vérifiés à l’aide de l’application de vérification des CPV applicable^{Note de bas de page 17}. VIA Rail a confirmé qu’aucun renseignement personnel supplémentaire n’était recueilli sur les CPV munis d’un code QR par rapport à ceux qui n’en avaient pas.
29. Même si le CPV, les pièces d’identité et le billet du passager étaient inspectés visuellement et vérifiés par les employés de VIA Rail, aucun renseignement personnel n’était conservé pendant ce processus, sauf lorsque le passager avait fait une demande d’exemption ou n’avait pas fourni de CPV valide. Les arrêtés ferroviaires exigeaient que de tels événements soient documentés et que le nombre et la fréquence des événements documentés soient signalés au ministre des Transports. VIA Rail utilisait parfois ces renseignements pour répondre aux plaintes ou aux réclamations de passagers qui s’étaient vu refuser l’embarquement.
30. À la lumière de ces faits, nous considérons les renseignements recueillis par VIA Rail comme étant directement liés à l’administration des arrêtés ferroviaires, que nous voyons comme un programme ou une activité institutionnelle valide.
31. La collecte par VIA Rail et l’ACSTA du statut vaccinal des voyageurs et d’autres renseignements prescrits était donc conforme à l’article 4 de la Loi, et cet élément des plaintes est non fondé.
32. Les arrêtés aériens ont expiré et les arrêtés ferroviaires ont été abrogés le 20 juin 2022. Dans son communiqué de presse annonçant la fin de la vaccination obligatoire, le gouvernement a déclaré ce qui suit : « Au fur et à mesure que la pandémie de COVID‑19 a évolué, les mesures et les conseils de santé publique ont également évolué, y compris les exigences en matière de vaccination qui ont toujours été considérées comme une mesure temporaire. » Le gouvernement a conclu en déclarant qu’il « n’hésitera pas à apporter des ajustements en fonction des plus récents conseils de santé publique et des données scientifiques pour assurer la sécurité des Canadiens », ce qui « pourrait comprendre […] la réintroduction des exigences en matière de vaccination à la fonction publique et dans le secteur des transports ». Dans ce contexte, nous notons que si des exigences semblables devaient être réintroduites, des examens continus ou périodiques sont essentiels pour s’assurer que toute collecte future de renseignements personnels respecte le seuil d’un lien direct avec les activités ou les programmes – dans ce cas-ci, la sécurité ferroviaire et aérienne.

Question n^o 2 : L’utilisation ou la divulgation de renseignements personnels et la collecte centralisée par Transports Canada étaient-elles conformes aux articles 4, 7 et 8 de la Loi?

33. Plusieurs plaignants se sont dits préoccupés par le fait que les renseignements personnels recueillis conformément à l’obligation de vaccination pourraient être utilisés à des fins de surveillance, de localisation ainsi qu’à d’autres fins secondaires. Comme nous l’expliquons ci-dessous, nous n’avons trouvé aucune indication que des renseignements personnels aient été utilisés ou divulgués par l’ACSTA ou VIA Rail, ou recueillis et utilisés par Transports Canada, à des fins autres que celles de surveiller l’exécution des arrêtés et les faire respecter, conformément aux articles 4, 7 et 8 de la Loi.

Utilisation et divulgation par VIA Rail et l’ACSTA

34. En ce qui concerne l’utilisation des renseignements par l’ACSTA et VIA Rail, l’article 7 de la Loi stipule qu’à défaut du consentement de l’individu concerné, les renseignements personnels relevant d’une institution fédérale ne peuvent servir à celle-ci : a) qu’aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l’institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins; b) qu’aux fins auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du paragraphe 8(2).
35. Les 2 institutions ont confirmé qu’elles n’utilisaient aucun des renseignements personnels recueillis à d’autres fins que celles de i) déterminer l’admissibilité à des exemptions conformément aux arrêtés (p. ex. pour des motifs religieux ou des déplacements urgents), ii) permettre ou refuser l’accès ou l’embarquement ou iii) répondre aux plaintes concernant ces décisions. Les 2 premières utilisations sont directement prévues dans les arrêtés pertinents, tandis que la troisième, à notre avis, constitue une « utilisation compatible » avec l’objectif initial de la collecte, car elle est si directement liée qu’une personne pourrait raisonnablement s’y attendre^{Note de bas de page 18}. Par conséquent, les utilisations décrites ci-dessus sont toutes conformes à l’article 7 de la Loi.
36. Nous avons aussi examiné les renseignements communiqués par VIA Rail et l’ACSTA. L’article 8 de la Loi établit des limites quant aux cas où la communication de renseignements personnels est autorisée sans le consentement de la personne. L’un de ces cas d’autorisation, en vertu de l’alinéa 8(2)b) de la Loi, est une communication à des fins conformes avec les lois fédérales ou leurs règlements qui autorisent leur communication.
37. VIA Rail a communiqué des renseignements à Transports Canada chaque semaine, comme l’exige la section G (anciennement la section E) des arrêtés ferroviaires, qui exigeait que les données suivantes soient présentées :
    • le volume total de passagers;
    • le nombre de demandes d’exemption reçues et acceptées pour chaque catégorie d’exemption;
    • le nombre de personnes à qui on a refusé l’embarquement parce qu’elles n’avaient pas fourni de CPV acceptable ou parce que des demandes d’exemption avaient été rejetées;
    • le nombre de résultats des tests de dépistage de la COVID-19 reçus et le nombre de résultats inacceptables.
38. Au cours de l’enquête, le Commissariat a confirmé que les rapports hebdomadaires de VIA Rail ne contenaient aucun identificateur personnel et qu’il n’y avait aucune indication d’une possibilité sérieuse d’identification de personnes.
39. Lorsque l’ACSTA refusait l’accès à un voyageur parce qu’il n’avait pas fourni de CPV valide, elle communiquait les renseignements personnels de ce dernier à Transports Canada et à la compagnie aérienne avec laquelle il devait prendre l’avion. Ces renseignements devaient expressément être communiqués en vertu de l’article 31 des arrêtés aériens (anciennement les articles 17.14 et 17.16). Les arrêtés aériens précisaient que les avis au ministre des Transports pour chaque incident devaient comprendre : i) les nom et coordonnées de la personne; ii) les date et numéro de son vol; et iii) la raison pour laquelle l’ACSTA a cru que les renseignements étaient susceptibles d’être faux ou trompeurs, ou la raison pour laquelle la personne s’est vu refuser l’accès. Les arrêtés aériens précisaient également que les avis au transporteur aérien du voyageur devaient comprendre le nom et le numéro de vol de la personne.
40. Pour se conformer à cette exigence, l’ACSTA a divulgué les renseignements qu’elle a recueillis dans son formulaire d’échec de la vérification de la preuve de vaccination (voir le paragraphe 24) à i) la compagnie aérienne de vive voix et à ii) Transports Canada, par téléphone et par courriel^{Note de bas de page 19}. Du 30 octobre au 9 décembre 2021 (c.-à-d. la période au cours de laquelle l’ACSTA devait vérifier le CPV des passagers), il y a eu un total de 54 refus d’accès, tous liés à la vérification des CPV aux points de contrôle avant l’embarquement. Nous n’avons trouvé aucune indication que l’ACSTA avait transmis des renseignements personnels non pertinents dans le cadre des 2 contextes de divulgation ci-dessus. Étant donné que la communication de ces renseignements était autorisée par les arrêtés pris en vertu de la Loi sur l’aéronautique, nous concluons donc qu’elles étaient conformes à l’alinéa 8(2)b) de la Loi^{Note de bas de page 20}.

Collecte et utilisation par Transports Canada

41. En plus des renseignements décrits ci-dessus, Transports Canada a également recueilli des rapports agrégés hebdomadaires auprès des compagnies aériennes assujetties aux arrêtés aériens (semblables à ceux qu’il a recueillis auprès de VIA Rail) et des renseignements personnels auprès des compagnies aériennes dans les cas où elles ont refusé l’embarquement à un voyageur pour défaut de fournir un CPV valide ou avaient des raisons de croire que le voyageur avait fourni des preuves qui étaient probablement fausses ou trompeuses.
42. Comme il a été mentionné précédemment, selon l’article 4 de la Loi, les renseignements personnels recueillis doivent avoir un lien direct avec les programmes ou les activités de l’institution. Étant donné que pour les voyageurs aériens Transports Canada a effectivement recueilli des renseignements personnels identifiables, nous avons examiné si cette pratique et l’utilisation subséquente des renseignements recueillis étaient conformes aux articles 4 et 7 de la Loi.
43. Transports Canada a expliqué qu’il recueillait des renseignements personnels pour s’acquitter de son obligation visant à surveiller l’exécution des arrêtés aériens et les faire respecter. Cette obligation est conforme au paragraphe 4.2(1) de la Loi sur l’aéronautique, qui stipule que le ministre des Transports est chargé de la réglementation de l’aéronautique, du contrôle de tous les secteurs liés à ce domaine et des enquêtes portant sur les secteurs relatifs à la sûreté aérienne.
44. Transports Canada a indiqué qu’en plus des rapports d’incident de l’ACSTA, il recueillait les renseignements personnels suivants auprès des compagnies aériennes (conformément aux arrêtés aériens) dans les cas où les compagnies aériennes refusaient l’embarquement pour défaut de fournir un CPV valide ou avaient des raisons de croire que la preuve fournie par le voyageur était probablement fausse ou trompeuse :
    • le nom et les coordonnées de la personne;
    • la date et le numéro du vol de la personne;
    • la raison pour laquelle le transporteur aérien croyait que la preuve était probablement fausse ou trompeuse, ou la raison pour laquelle la personne s’est vu refuser l’autorisation de monter à bord de l’aéronef;
    • si la personne avait reçu un document du transporteur aérien acceptant sa demande d’exemption ou d’accommodement pour le vol en question.
45. Transports Canada a démontré qu’il a utilisé ces renseignements pour faire respecter les arrêtés aériens conformément à son mandat. Plus précisément, après avoir été avisé d’un incident, il examinait l’avis pour établir si une enquête serait justifiée. Une enquête consisterait normalement à : i) communiquer avec le transporteur aérien ou l’ACSTA et le passager accusé pour obtenir de plus amples renseignements sur l’incident allégué et ii) déterminer les mesures d’exécution appropriées à prendre, le cas échéant. Les enquêtes menées par Transports Canada ont abouti à des mesures d’exécution comprenant entre autres, selon la mesure de l’infraction, des conseils verbaux, des avertissements écrits et l’imposition d’amendes à des personnes^{Note de bas de page 21}. Notre enquête n’a révélé aucune indication que les renseignements personnels recueillis par Transports Canada ont été utilisés à des fins autres que celles de superviser l’exécution des arrêtés aériens et les faire respecter.
46. Compte tenu des responsabilités du ministre des Transports, en vertu de la loi et des exigences en matière de rapport des arrêtés, nous concluons que les renseignements personnels recueillis par Transports Canada étaient directement liés à un programme ou à une activité de l’institution, comme l’exige l’article 4 de la Loi (c.-à-d. le respect et la supervision de l’exécution des arrêtés aériens), et que leur utilisation subséquente à cette fin était conforme à l’article 7 de la Loi.
47. Compte tenu de ce qui précède, l’utilisation et la communication de renseignements personnels par VIA Rail et l’ACSTA, ainsi que la collecte et l’utilisation de renseignements personnels par Transports Canada étaient donc conformes aux articles 4, 7 et 8 de la Loi, et nous concluons donc que ces éléments des plaintes sont non fondés.

Autres : Les renseignements recueillis étaient-ils nécessaires et proportionnels?

48. Bon nombre de plaignants ont soulevé des préoccupations au sujet de la nécessité et de la proportionnalité des mesures adoptées par les arrêtés. Certains d’entre eux étaient convaincus, en s’appuyant sur diverses sources en ligne, que les vaccins contre la COVID-19 étaient potentiellement dangereux ou inefficaces ou que la COVID-19 ne présentait pas de risque grave pour la santé justifiant une atteinte à leurs droits et libertés.
49. La nécessité et la proportionnalité ne sont pas une exigence de la Loi, mais il s’agit d’un principe de protection des renseignements personnels auquel souscrit le Commissariat et qui est enchâssé dans les lois sur la protection de la vie privée de nombreuses juridictions, dont plusieurs provinces canadiennes. Limiter la collecte de renseignements personnels à ceux qui sont manifestement nécessaires est également une exigence de la Directive sur les pratiques relatives à la protection de la vie privée du Secrétariat du Conseil du Trésor^{Note de bas de page 22}.
50. Ce principe est d’autant plus important lorsque les institutions doivent réagir rapidement en temps de crise pour mettre en œuvre des mesures visant à promouvoir et à protéger la santé publique, compte tenu du risque élevé que les mesures portent atteinte à la vie privée des personnes. Avant la prise des arrêtés aériens et ferroviaires, le Commissariat a publié en avril 2020 un cadre pour l’évaluation par le gouvernement du Canada des initiatives en réponse à la COVID-19 ayant une incidence importante sur la vie privée et les commissaires fédéral, provinciaux et territoriaux à la protection de la vie privée ont publié en mai 2021 une déclaration commune intitulée « La vie privée et les passeports vaccinaux relatifs à la COVID-19 ». Ces 2 publications ont souligné l’importance de tenir compte de la nécessité et de la proportionnalité dans l’élaboration de mesures pour lutter contre la COVID-19, et que cela ne constituerait pas un obstacle à une gestion efficace de la santé publique. Plusieurs plaignants ont demandé expressément au Commissariat de se pencher sur la question de savoir si les institutions s’étaient conformées aux directives qu’il préconise. Lorsque Transports Canada a consulté le Commissariat sur la mise en œuvre de la vaccination obligatoire d’août à octobre 2021, un élément clé des conseils que nous lui avons fournis était de tenir en compte du principe de la nécessité et de la proportionnalité. Compte tenu de son importance, nous avons alors examiné la nécessité et la proportionnalité de la collecte de renseignements personnels exigée par les arrêtés.
51. Transports Canada s’est montré coopératif et ouvert lorsqu’il lui a été demandé de justifier la nécessité et la proportionnalité de la vaccination obligatoire. En plus des réponses détaillées, Transports Canada a fourni au Commissariat les preuves scientifiques prises en compte avant la délivrance des arrêtés.
52. Dans l’ensemble, nous avons conclu que la collecte de renseignements en vertu des arrêtés était nécessaire et proportionnelle. Toutefois, comme nous l’expliquons plus en détail ci-dessous, nous avons relevé des enjeux concernant i) la portée générale des objectifs des arrêtés et ii) le manque de preuves démontrant que d’autres solutions portant moins atteinte à la vie privée avaient été envisagées. Avant la publication du présent rapport définitif, nous avons présenté un rapport de conclusions préliminaire à Transports Canada, auquel le ministère a répondu en fournissant d’autres commentaires et éclaircissements se rapportant exclusivement à notre analyse de la nécessité et de la proportionnalité.
53. Pour aider les institutions à tenir compte de la nécessité et de la proportionnalité, le Commissariat préconise un critère à 4 volets^{Note de bas de page 23} qui demande aux institutions de se poser les questions suivantes lorsqu’elles établissent des programmes et des services pouvant porter atteinte à la vie privée :
    • La mesure est-elle nécessaire pour répondre à un besoin particulier?
    • Est-elle susceptible de répondre efficacement à ce besoin?
    • Existe-t-il un moyen de remplir le même objectif en portant moins atteinte à la vie privée?
    • L’atteinte à la vie privée est-elle proportionnelle à l’avantage obtenu?

Nécessité

54. En ce qui concerne le premier élément du critère à 4 volets, la nécessité, nous nous attendons à ce que les institutions soient en mesure d’expliquer en détail comment une initiative pouvant porter atteinte à la vie privée est liée de façon rationnelle à un objectif défini, urgent et substantiel, et la façon dont la collecte ou l’utilisation proposée des renseignements personnels permettra d’atteindre l’objectif. Pour ce faire, il faut des preuves empiriques à l’appui de l’initiative afin d’empêcher la collecte de renseignements personnels à des fins hypothétiques ou « au cas où ».
55. Bien que le Commissariat ait été en mesure de cerner un objectif urgent et substantiel en se fondant sur les observations de Transports Canada, pour les raisons décrites ci-dessous, nous avons conclu que ce dernier n’avait pas défini adéquatement comme des objectifs la portée de la « sûreté aérienne » et de la « sûreté ferroviaire ». Par conséquent, au moment d’établir si la vaccination obligatoire devait être maintenue, on a tenu compte de facteurs qui, à notre avis, dépassaient la portée raisonnable de la sécurité aérienne et de la sécurité ferroviaire.
56. Dans les observations qu’il a présentées au Commissariat, Transports Canada a fourni, comme il est indiqué au paragraphe 17, des preuves que la COVID-19 présentait un risque grave pour la santé, et s’est exprimé ainsi :

    « La mission première des arrêtés ferroviaires et aériens de Transports Canada est d’assurer la sécurité et la sûreté du réseau de transport et de ses activités. Conscient que les gens voyagent à des fins essentielles et non essentielles et que le transport est un service essentiel, l’approche que Transports Canada a adoptée à l’égard de la vaccination obligatoire visait à atteindre de nombreux objectifs, notamment : la sûreté du réseau de transport dans son ensemble; permettre les voyages essentiels au pays et à l’étranger; le transport de biens essentiels sans perturbation aux chaînes d’approvisionnement; maintenir au minimum les exemptions tout en permettant l’accommodement des résidents des collectivités éloignées et de ceux qui voyagent pour des raisons essentielles ou urgentes, comme recevoir des soins médicaux ou intervenir en cas d’urgence; rendre possible aux exploitants la mise en œuvre tout en respectant la vie privée et les autres lois applicables; et progresser vers une plus grande compatibilité entre les régimes de voyage internationaux et nationaux. » [traduction]

57. Alors que les arrêtés ministériels visaient à réaliser de nombreux objectifs, comme faciliter les déplacements essentiels et s’efforcer d’atteindre la faisabilité opérationnelle, leur principal objectif, qui est d’assurer la sécurité et la sûreté du réseau de transport, était défini vaguement.
58. Transports Canada avait d’abord affirmé au Commissariat que « lorsqu’il est envisagé de modifier les arrêtés, divers facteurs de santé publique sont pris en considération, notamment :
    1. la trajectoire épidémiologique et la modélisation (c.-à-d. le nombre de cas, les hospitalisations et les tendances relatives aux maladies graves);
    2. la vaccinologie (c.-à-d. l’efficacité du vaccin au fil du temps; si le régime posologique [p. ex. doses de rappel] est toujours approprié; et la protection contre l’infection et la gravité de la maladie);
    3. la couverture vaccinale pour favoriser l’immunité collective;
    4. les répercussions et la prévalence des variants préoccupants ou des nouveaux variants. »
    À notre avis, les premier et quatrième facteurs ci-dessus sont liés à la « sûreté des transports », peu importe la portée de l’objectif, car ils établissent si la COVID-19 présente toujours un risque suffisant pour la santé des voyageurs et des travailleurs du secteur des transports pour justifier le recours à des mesures de protection. Le deuxième facteur ci-dessus est également lié à la sûreté des transports, car il renvoie à la fois à la protection contre la transmission (qui réduit le risque qu’une personne vaccinée pose pour autrui) et à la protection contre la maladie grave (qui réduit les risques pour la personne vaccinée). Enfin, le troisième facteur n’est pas clairement lié à la sûreté des transports.
59. Compte tenu de ces facteurs, nous avons d’abord déduit que la portée de l’objectif de Transports Canada visant la « sûreté des transports » englobait ce qui suit :
    1. réduire le risque que la personne vaccinée représentait pour les autres voyageurs et les travailleurs du secteur des transports (p. ex. réduire la probabilité que la personne transmette la COVID-19 à autrui);
    2. réduire les risques pour la personne vaccinée (p. ex. réduire la probabilité que la personne contracte la COVID-19 ou souffre d’une maladie grave en raison de celle-ci);
    3. réduire les risques pour la société dans son ensemble (p. ex. accroître la couverture vaccinale partout au Canada).
60. L’objectif c) (c.-à-d. réduire les risques pour la société dans son ensemble en augmentant la couverture vaccinale) n’avait aucun lien direct avec la sûreté des transports, l’objectif global principal des arrêtés ministériels. En réponse à notre rapport préliminaire, Transports Canada a précisé que les facteurs de santé publique énumérés au paragraphe 58 ci-dessus sont ceux que l’ASPC a pris en compte dans les conseils qu’elle a formulés à l’intention des ministères fédéraux. Le Ministère a ensuite pris ces facteurs en considération sous l’angle de la sécurité et de la sûreté des transports. Il a indiqué que réduire les risques pour la société dans son ensemble était « un facteur que l’ASPC recommandait de prendre en considération » [traduction], mais qu’il ne fallait pas en conclure que celui-ci en particulier était compris dans la portée de l’objectif de Transports Canada.
61. Toutefois, dans le communiqué de presse d’août 2021, dans lequel le gouvernement annonçait son intention d’exiger la vaccination des fonctionnaires fédéraux et des employés des secteurs du transport aérien, ferroviaire et maritime sous réglementation fédérale, ainsi que des voyageurs intérieurs, on indiquait que l’augmentation de la couverture vaccinale était une conséquence prévue^{Note de bas de page 24} :

    « Ces mesures contribueront à atteindre les niveaux globaux de vaccination dont le Canada a besoin pour soutenir une reprise économique résiliente face aux préoccupants variants du virus, car ils sont plus contagieux et plus dangereux. Plus de 71 % des personnes admissibles au Canada sont entièrement vaccinées, et plus de 82 % ont reçu leur première dose. Toutefois, plus de 6 millions de personnes au Canada ne sont toujours pas vaccinées. Nous encourageons fortement tout le monde à se faire vacciner dès maintenant. Vous contribuerez ainsi à assurer la sécurité de nos communautés. »

62. Cela dit, nous estimons que les objectifs a) et b) peuvent être raisonnablement considérés comme relevant de la sûreté des transports, et la nature urgente de ces objectifs a été démontrée en raison des risques pour la santé que pose la COVID-19^{Note de bas de page 25}. Par conséquent, le critère de nécessité a été respecté, étant donné que les arrêtés étaient rationnellement liés à l’objectif urgent et substantiel de protéger les personnes contre le risque qu’elles contractent ou transmettent la COVID-19 pendant qu’elles voyagent, ou qu’elles soient gravement malades en raison de la COVID-19.
63. La portée de la sûreté des transports ne faisait pas de distinction entre ce qui peut être approprié pour protéger les personnes contre les risques posés par autrui et les risques que les personnes acceptent pour elles-mêmes. Par exemple, on exigeait que les personnes soient vaccinées pour protéger les autres passagers (objectif pouvant justifier des restrictions plus importantes), mais aussi pour se protéger elles-mêmes (objectif ne justifiant pas des restrictions aussi importantes, et qui devrait respecter davantage la tolérance au risque propre à chaque personne).
64. De plus, le caractère général de l’objectif peut avoir mené à la prise en compte de facteurs non pertinents et inappropriés, comme la couverture vaccinale au Canada, dans des décisions qui auraient dû se limiter à la sûreté des transports. Par conséquent, si Transports Canada envisage à l’avenir de prendre des mesures semblables de collecte obligatoire de renseignements personnels pour assurer la sûreté des transports, nous avons recommandé qu’il définisse plus clairement i) la portée de l’objectif et ii) les objectifs et conséquences prévus de ces mesures.

Efficacité

65. En ce qui concerne le deuxième élément du critère à 4 volets, l’efficacité, nous nous sommes demandé si les mesures mises en œuvre en vertu des arrêtés seraient efficaces pour répondre aux besoins particuliers mentionnés ci-dessus. Plusieurs plaignants ont dit croire que i) les vaccins contre la COVID-19 n’étaient pas efficaces pour protéger contre la maladie, surtout après que le variant Omicron est devenu la souche dominante, ou que ii) les vaccins étaient dangereux. Certains plaignants s’appuyaient sur diverses sources en ligne pour étayer leur point de vue. Il est vrai que dans le contexte de la pandémie de COVID-19, beaucoup d’information, mais aussi de désinformation, circule parmi la population. Les rapports et opinions de chacun, et des données préliminaires, non vérifiées ou mal interprétées peuvent créer de la confusion. Nous avons donc examiné attentivement les données dont Transports Canada a tenu compte pour établir l’efficacité de la collecte de renseignements sur le statut vaccinal afin de protéger les voyageurs et les travailleurs du secteur des transports.
66. Transports Canada a démontré qu’avant la prise des arrêtés, il se fiait aux renseignements fournis par l’ASPC, lesquels comprenaient des études documentées et examinées par des pairs, ainsi que des données propres au contexte canadien, accompagnées d’une analyse factuelle de l’ASPC pour interpréter les renseignements. Ces données probantes ont mené aux conclusions suivantes :
    • En ce qui concerne les variants préoccupants de la COVID-19 qui circulaient à l’époque, les données préliminaires indiquaient que 2 doses d’un vaccin contre la COVID-19 offraient une protection significative^{Note de bas de page 26} (de 39 % à 88 %, les études canadiennes montrant des taux de protection de plus de 80 %). Ces résultats ont été confirmés par des données probantes tirées des tests de dépistage de la COVID-19 effectués par l’ASPC auprès des voyageurs entrant au Canada entre juillet et octobre 2021, qui ont montré que les voyageurs non vaccinés étaient au moins 5 fois plus susceptibles que les voyageurs vaccinés d’être infectés par la COVID-19.
    • Pour ce qui est du variant Delta de la COVID-19, les vaccins ont offert une meilleure protection (plus de 90 %) contre les hospitalisations et les décès causés par la COVID-19.
    • Les vaccins contre la COVID-19 approuvés au Canada présentent un très faible risque de complications graves pour la santé^{Note de bas de page 27}.
67. L’efficacité d’une mesure peut changer au fil du temps, surtout dans un contexte épidémiologique qui évolue rapidement. Transports Canada a fourni la preuve qu’il continuait de recevoir des données sur l’efficacité des vaccins pendant que les arrêtés étaient en vigueur. Ces données ont démontré qu’à mesure qu’Omicron devenait le variant dominant de la COVID-19, la protection offerte par les vaccins contre l’infection^{Note de bas de page 28} diminuait au fil du temps après l’administration d’une deuxième dose. Les plaignants ont présenté des éléments de preuve semblables et ont soutenu que la vaccination obligatoire imposée par les arrêtés n’empêcherait donc pas les voyageurs de contracter ou de transmettre le virus.
68. Cela dit, les données tirées de plusieurs études évaluées par des pairs ont continué de montrer que les vaccins offraient une protection efficace contre les maladies graves causées par le variant Omicron 6 mois après la vaccination (la plupart des études montrent une protection de l’ordre de 70 à 90 %). Autrement dit, l’inoculation, même si elle offre une protection décroissante contre l’infection au fil du temps, a continué de protéger les voyageurs contre les risques de maladie grave s’ils étaient infectés à bord d’un avion ou d’un train.
69. Par conséquent, nous sommes convaincus qu’il y avait des éléments de preuve suggérant que la collecte de renseignements sur le statut vaccinal des passagers réduisait effectivement les risques pour ces personnes, l’un des 2 objectifs implicites de l’objectif général de la sûreté des transports.

Mesures portant moins atteinte à la vie privée

70. En ce qui concerne le troisième élément, à savoir si des mesures portant moins atteinte à la vie privée pourraient atteindre le même but, nous avons examiné si Transports Canada avait envisagé d’autres solutions à la collecte de renseignements sur le statut vaccinal des voyageurs. Cet élément obligeait Transports Canada à démontrer que des mesures portant moins atteinte à la vie privée ne lui auraient pas permis de réaliser son important objectif visant à assurer la sécurité ferroviaire et aérienne. À cet égard, certains plaignants se sont demandé pourquoi le fait de démontrer une « immunité naturelle » ou un résultat négatif au test de dépistage de la COVID-19 n’était pas offert comme solution de rechange à la preuve de vaccination.
71. Premièrement, bien que Transports Canada ait partagé des rapports dans lesquels on étudiait les lacunes de l’immunité naturelle, il n’a fourni aucune preuve directe que l’immunité naturelle ait été considérée comme une autre solution à la collecte de renseignements sur le statut vaccinal des voyageurs.
72. Par exemple, en décembre 2021, l’ASPC a publié des données indiquant que le variant Omicron semblait plus susceptible de causer une réinfection que les variants précédents.
73. En mars 2022, Transports Canada a reçu un rapport de l’ASPC dans lequel on analysait des études sur les effets protecteurs d’une infection antérieure à la COVID-19. Selon ces études, une infection antérieure offre une protection importante contre les réinfections, même si l’effet protecteur varie et dépend de facteurs comme l’étendue des symptômes, le temps écoulé depuis l’infection et le variant en question (p. ex. Omicron est plus susceptible de causer des réinfections que les variants précédents). Ce rapport a toutefois mis en évidence le fait que bon nombre d’études ont démontré l’importance de 3 expositions à l’antigène, que ce soit par infection ou par vaccination, et que certaines études ont souligné l’importance d’espacer les expositions. D’autres études ont révélé que les infections à Omicron chez les personnes non vaccinées entraînaient une réponse immunitaire à Omicron, mais pas à d’autres variants. Par conséquent, selon la conclusion du rapport, la vaccination demeurait une mesure de protection importante, même pour les personnes ayant déjà été infectées.
74. D’après ces rapports, il n’était donc pas évident que l’immunité naturelle offrait un niveau de protection équivalent ou comparable à celui des vaccins.
75. Dans son examen des politiques de vaccination obligatoire pour les travailleurs du secteur des transports, la Cour supérieure du Québec a examiné si l’immunité naturelle pourrait être une autre solution à la vaccination obligatoire. Elle a finalement conclu que, selon les témoignages d’experts et des études pertinentes en la matière, l’immunité naturelle offrait une moins bonne protection que les vaccins, en particulier contre le variant Omicron et contre les maladies graves^{Note de bas de page 29}. Transports Canada a informé le Commissariat que, malgré le peu d’observations qu’il avait fournies à ce sujet au cours de notre enquête, il avait aidé à préparer des arguments plus exhaustifs devant la Cour dans cette affaire.
76. Deuxièmement, Transports Canada n’a fourni aucune preuve montrant qu’il envisageait de conserver les tests de dépistage comme solution de rechange à la vaccination, au-delà du délai de grâce initial d’un mois suivant la prise des arrêtés, malgré le fait qu’il avait accès à des données à ce sujet.
77. Transports Canada a indiqué au Commissariat qu’il avait tenu compte des données de l’ASPC sur les résultats des tests de dépistage de la COVID-19 à la frontière^{Note de bas de page 30}, qui semblaient indiquer que les tests pourraient être une autre solution viable dans le but de réduire le risque de transmission de la COVID 19 aux autres voyageurs ou travailleurs du secteur des transports. À compter du 1er avril 2022, les voyageurs vaccinés qui entraient au Canada n’étaient plus tenus de fournir un résultat négatif à un test de dépistage de la COVID-19 préalable à leur arrivée, mais cette exigence a continué de s’appliquer aux voyageurs non vaccinés. Après l’entrée au pays, tous les voyageurs non vaccinés ont continué de subir un test de dépistage de la COVID-19, et certains voyageurs vaccinés ont également été choisis aléatoirement pour subir un test. Durant cette période, l’ASPC a indiqué au Commissariat qu’aux points d’entrée terrestres, le taux de positivité des tests de dépistage de la COVID-19 était relativement semblable entre les deux groupes de voyageurs, et que pour les voyageurs entrant au Canada par voie aérienne, le taux de positivité était systématiquement plus élevé chez les voyageurs entièrement vaccinés que chez les voyageurs non entièrement vaccinés qui avaient subi un test de dépistage.
78. Nous sommes conscients que l’utilisation des tests de dépistage comme solution de rechange peut aider à réduire le risque d’infecter d’autres voyageurs ou travailleurs du secteur des transports (c.-à-d. le risque qu’une personne pose pour autrui). Toutefois, étant donné que les tests de dépistage ne réduisent pas le risque de souffrir d’une maladie grave (c.-à-d. le risque pour la personne), qui, nous l’admettons, était l’un des objectifs implicites de Transports Canada dans le cadre de l’objectif général d’assurer la sûreté des transports, nous reconnaissons donc que cette autre solution n’aurait pas été aussi efficace que l’exigence de fournir une preuve de vaccination.
79. Néanmoins, si Transports Canada envisage à l’avenir de prendre des mesures semblables de collecte obligatoire dans le but d’assurer la sûreté des transports, nous avons recommandé qu’il examine et documente en détail son évaluation d’autres solutions possibles portant moins atteinte à la vie privée, comme les tests de dépistage.
80. En réponse à nos conclusions préliminaires, Transports Canada a précisé qu’un certain nombre de mesures portant moins atteinte à la vie privée avaient été envisagées, bien que ces délibérations aient fait l’objet de demandes et d’actions en justice contestant les arrêtés, et qu’elles n’aient donc pas été communiquées au Commissariat. À l’origine, Transports Canada avait demandé que notre enquête soit suspendue en attendant l’issue de ces affaires judiciaires, le Commissariat a toutefois rejeté cette demande.

Proportionnalité

81. En ce qui concerne le quatrième élément du critère à 4 volets, à savoir si l’atteinte à la vie privée est proportionnelle au besoin, nous nous attendions à ce que Transports Canada démontre qu’il avait analysé si les répercussions possibles sur la vie privée des voyageurs découlant de la collecte de renseignements sur leur statut vaccinal contre la COVID-19 étaient proportionnelles aux avantages obtenus à la suite de la collecte.
82. Les arrêtés exigeaient seulement la collecte de renseignements limités sur le statut vaccinal d’une personne, lesquels, dans la plupart des cas, n’étaient pas consignés ou conservés. Néanmoins, il s’agissait toujours de renseignements médicaux, lesquels sont fondamentalement sensibles. Cette atteinte à la vie privée doit être mesurée par rapport aux avantages des arrêtés.
83. Dans le cas présent, les déplacements en train et par avion exigent que les voyageurs soient en contact étroit dans un environnement clos pendant une longue période, ce qui accentue les risques de contracter la COVID-19 et de tomber gravement malade. À la lumière des avantages du vaccin qui ont été résumés dans le critère d’« efficacité », l’exigence de fournir un CPV a donc apporté des avantages considérables pour la sécurité des voyageurs. De plus, les arrêtés permettaient de voyager sans devoir présenter de preuve de vaccination dans certaines circonstances, notamment pour tenir compte des croyances religieuses et des voyages à des fins médicales ou d’urgence. Par conséquent, nous estimons que les avantages que les mesures des arrêtés ont procurés aux voyageurs étaient proportionnels à l’atteinte à leur vie privée qu’ils ont subie en divulguant leur statut vaccinal.

Recommandations

84. Si Transports Canada envisage à l’avenir de prendre des mesures semblables de collecte obligatoire pour assurer la sûreté des transports, nous avons recommandé qu’il i) définisse plus clairement la portée de l’objectif et ii) examine et documente en détail son évaluation d’autres solutions possibles portant moins atteinte à la vie privée. Transports Canada a accepté nos recommandations.

Conclusion

85. Nous concluons que la collecte, l’utilisation et la communication de renseignements personnels par VIA Rail, l’ACSTA et Transports Canada en vertu des arrêtés ont été effectuées conformément aux exigences prévues par la Loi. Les plaintes sont donc non fondées.
86. Bien que ce ne soit pas une exigence en vertu de la Loi, nous avons constaté que la collecte de renseignements personnels par VIA Rail, l’ACSTA et Transports Canada conformément aux arrêtés était nécessaire et proportionnelle. Cependant, nous avons également relevé des enjeux concernant i) la portée des objectifs s’inscrivant dans le cadre de l’objectif général de la sûreté des transports, ii) la prise en compte de facteurs non liés à la sûreté des transports et iii) le peu d’information fournie par Transports Canada concernant son évaluation d’autres solutions portant moins atteinte à la vie privée.
87. Nous estimons que cette enquête met en évidence la nécessité de mieux intégrer le principe de la nécessité et de la proportionnalité dans les lois sur la protection des renseignements personnels dans le secteur public, alors que le gouvernement poursuit ses démarches en vue de moderniser la Loi sur la protection des renseignements personnels dans un proche avenir.