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Le MDN a enfreint la Loi sur la protection des renseignements personnels en divulguant l'identité d'un plaignant de violence en milieu de travail qui s'attendait à ce que son identité soit confidentielle

Le 13 mai 2022

Plainte en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi)

Description

Une personne qui avait déposé une plainte pour violence en milieu de travail (« VLT ») a été troublée en apprenant que son employeur, le ministère de la Défense nationale (le « MDN »), avait divulgué son identité, ainsi que le rapport d'enquête sur sa plainte, à un enquêteur chargé de mener une enquête administrative distincte portant sa conduite. Les allégations relatives à la conduite de la personne avaient surgi au cours de l'enquête initiale concernant la VLT. Le MDN a l'obligation de répondre aux allégations d'inconduite et a fait valoir que la communication était nécessaire pour intervenir à l’égard des allégations soulevées à l’endroit de la personne et qu’elle était permise en vertu de l'alinéa 8(2)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cependant, notre enquête a révélé que le formulaire de consentement que le MDN a remis au plaignant donnait une impression claire d'un engagement général à préserver la confidentialité de l'identité du plaignant, à l'exception des divulgations spécifiques aux fins de l'enquête et du règlement des allégations de VLT du plaignant. Par conséquent, la divulgation aux fins de la deuxième enquête n'était pas un « usage compatible » au sens de l'alinéa 8(2)a), car elle n'était pas si directement liée à l'objectif initial qu'une personne pouvait raisonnablement s'y attendre.

Points à retenir

  • Le critère d’« usage compatible » prévoit qu'il existe un lien suffisamment direct entre l'objet initial de la collecte et l'usage proposé pour qu'une personne puisse raisonnablement s'attendre à ce que les renseignements puissent être utilisés de la manière proposée.
  • Il est possible qu'une communication soit utile, voire essentielle, à un objectif légitime du gouvernement et qu'elle ne réponde pas au critère d’« usage compatible » prévu à l'alinéa 8(2)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cela peut se produire lorsque des restrictions de confidentialité ont une incidence, de façon expresse ou implicite, sur les restrictions raisonnables d’une personne.
  • Il importe donc de s'assurer que (i) les explications des restrictions de confidentialité incluses dans les politiques et les communications aux individus prennent en considération les divulgations potentielles qui pourraient être nécessaires, et (ii) que le personnel respecte ces restrictions.
  • Une telle clarté est un élément clé de la protection de l'intégrité des processus, tels que les enquêtes sur la violence au travail, nécessaires pour traiter des questions graves comme la sécurité au travail.

Rapport de conclusions

Vue d’ensemble

  1. Le plaignant allègue que le ministère de la Défense nationale (le « MDN ») a violé un engagement écrit pris à son endroit en vue du maintien de la confidentialité de son identité par rapport à une plainte de violence en milieu de travail qu’il avait déposée. De façon précise, il soutient que le MDN a transmis des copies du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail (le « rapport ») qui en a découlé et dans lequel figure notamment son identité en tant que plaignant à des personnes non nommées dans un « formulaire connexe de consentement à communiquer l’identité » (le « formulaire de consentement »). De façon particulière, le plaignant s’est opposé à la transmission du rapport aux Relations du travail et à un deuxième enquêteur chargé de mener une enquête administrative subséquente sur les allégations formulées contre lui par les parties au cours de l’enquête sur sa propre plainte de violence en milieu de travail. Le plaignant a fait remarquer que l’enquête subséquente l’avait exonéré et qu’aucune mesure disciplinaire à son endroit n’avait été ordonnée.
  2. Le MDN ne conteste pas le fait qu’il y a eu une communication à l’interne du rapport non caviardé à des personnes qui n’étaient pas nommées dans le formulaire de consentement. Il affirme toutefois que la communication des renseignements personnels était nécessaire en vue de l’examen des allégations soulevées à l’endroit du plaignant, qu’elle n’était pas interdite par le formulaire de consentement en question et qu’elle constituait un « usage compatible ».
  3. Nous avons examiné la conformité du MDN aux exigences des dispositions en matière de communication de l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la « Loi »). L’alinéa 8(2)a) autorise la communication de renseignements personnels sans le consentement de l’individu s’il s’agit d’une communication « aux fins auxquelles ils ont été recueillis […] ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins ». Conformément à la jurisprudence et aux lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor (le « SCT »), pour qu’il y ait un « usage compatible », il doit y avoir un lien suffisamment direct avec les fins originales pour lesquelles les renseignements ont été obtenus au départ de sorte que l’individu puisse s’attendre raisonnablement à ce qu’ils soient utilisés de cette manièreNote de bas de page 1.
  4. Après avoir examiné minutieusement les faits, nous avons conclu que la première communication du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail aux Relations du travail constituait un usage compatible. Cependant, nous avons établi que la deuxième communication de ce rapport à l’enquêteur ne correspondait pas à un usage compatible et que, par conséquent, elle contrevenait à la Loi sur la protection des renseignements personnels.
  5. Le 1er janvier 2021, le Règlement sur la prévention du harcèlement et de la violence dans le lieu de travail est entré en vigueur et a ainsi remplacé l’ancienne « Partie XX (Prévention de la violence dans le lieu de travail) » du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (le « RCSST »)Note de bas de page 2. Le règlement maintenant en vigueur englobe des changements quant à la façon dont les renseignements personnels connexes doivent être protégés dans les rapports d’enquête sur la violence en milieu de travail, ce qui rend le formulaire de consentement en question désuet. Cependant, à notre avis, la question sous-jacente d’une déconnexion potentielle entre ce qu’un individu se fait dire au sujet de la façon dont son identité en tant que plaignant dans une affaire de violence en milieu de travail doit être utilisée ou communiquée et ce qui se produit réellement demeure un risque. Par conséquent, nous recommandons la prise des mesures correctives énoncées dans le rapport ci-dessous et que le MDN s’est engagé à prendre. Sur ce motif, nous concluons que la plainte est fondée et conditionnellement résolue.

Contexte

  1. Croyant qu’il avait été victime de violence en milieu de travail, le plaignant a déposé une plainte à cet égard en compagnie d’un collègue auprès de son employeur, le MDN. À ce moment, le RCSST, un règlement pris en vertu du Code canadien du travail, renfermait les étapes prescrites d’enquête sur les allégations de violence en milieu de travail qui n’avaient pas été résolues.
  2. Conformément au RCSST, un commandant approprié du MDN a nommé une personne compétente pour qu’elle fasse enquête sur les allégations de violence en milieu de travail du plaignant et de son collègue. À cet époque, le paragraphe 20.9(3) du RCSST précisait que l’employeur devait fournir à la personne compétente tout renseignement pertinent qui ne faisait pas l’objet d’une interdiction légale de communication et qui ne révélait pas l’identité des personnes concernées sans leur consentement. Le MDN a demandé le consentement du plaignant au sujet de la communication des renseignements en question par l’intermédiaire d’un formulaire de consentement. Le plaignant a signé le formulaire et consenti à communiquer son identité à l’ensemble des parties énumérées sur le formulaire aux fins de l’enquête et de la résolution de la plainte.
  3. À la fin de l’enquête, la personne compétente a remis son rapport au MDNNote de bas de page 3. Le rapport a conclu que certaines des allégations du plaignant étaient fondées, mais il a également soulevé la possibilité que le plaignant et d’autres personnes pouvaient avoir contribué à un environnement de travail toxique et qu’il y avait un fondement solide pour le règlement de la question dans l’optique de la santé et de la sécurité au travail.
  4. Le commandant a transmis une copie du rapport à une agente des relations du travail, qui, selon le MDN, était tenue d’évaluer les allégations et de donner au commandant des avis concernant la question de savoir s’il fallait entamer des processus disciplinaires. Le nom du plaignant n’avait pas été caviardé dans le rapport. L’agente des relations du travail, de son côté, a remis ce rapport à son superviseur et à un agent principal des relations du travail.
  5. Par la suite, le commandant a décidé d’entamer une enquête administrative distincte sur la question de savoir si le plaignant avait fait preuve d’inconduite selon les conclusions du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail. Une copie du rapport, qui englobait l’identité du plaignant, a ensuite été remise à l’enquêteur chargé de mener l’enquête administrative. L’enquêteur a finalement conclu que les éléments de preuve selon lesquels le plaignant avait fait preuve d’inconduite étaient insuffisants.
  6. À l’appui de sa plainte, le plaignant a présenté des dossiers qui, à son avis, précisaient que le rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail avait été transmis également à un employé du SCT. Le MDN a rejeté ce fait, et notre enquête n’a relevé aucun élément de preuve selon lequel le rapport avait été transmis à l’extérieur du MDN.

Analyse

  1. Comme il est mentionné ci-dessus, l’alinéa 8(2)a) de la Loi autorise une institution à communiquer des renseignements personnels, à défaut du consentement de l’individu, « aux fins auxquelles ils ont été recueillis […] ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins ». Pour qu’une communication constitue un « usage compatible », elle doit avoir un lien suffisamment direct avec les fins originales pour lesquelles les renseignements ont été obtenus au départ, de sorte qu’un individu puisse s’attendre raisonnablement à ce qu’ils soient utilisés de cette manièreNote de bas de page 4.
  2. Le plaignant soutient que le MDN a violé un engagement écrit qu’il avait fait pour maintenir la confidentialité de son identité par rapport à sa plainte de violence en milieu de travail et au rapport connexe en procédant aux communications contestées. Autrement dit, le plaignant ne s’attendait pas à ce que le MDN communique son identité aux parties non nommées dans le formulaire de consentement (qui est reproduit intégralement à l’annexe A).
  3. Le titre complet du formulaire de consentement était « Formulaire de consentement à la divulgation de l’identité portant sur une plainte non résolue pour violence dans le lieu de travail, Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail – Partie XX, Code canadien du travail – Partie II ». Plus loin, le formulaire précise ce qui suit :

    « En ma qualité précisée ci-dessous de personne impliquée dans une plainte non réglée en vertu de la Partie XX du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (RCSST) […], il est entendu que : j’ai le choix de consentir ou non, en vertu du paragraphe 20.9(3) et du sous-paragraphe 20.9(5)b) du RCSST, à la divulgation de mon identité dans le cadre de la présente plainte; je ne suis pas obligé de donner mon consentement; […] [j]e consens par la présente à divulguer mon identité aux parties suivantes dans le cadre de l’enquête portant sur la plainte et son règlement (cocher tout ce qui s’applique). »

    Le formulaire énumère ensuite les éléments suivants (en offrant l’option de répondre par « oui » ou par « non » pour chacun) : plaignant, intimé (agresseur présumé, employé ou non), témoins, personne compétente, comité d’orientation en matière de santé et de sécurité au travail, et comité local de santé et de sécurité ou représentant en matière de santé et de sécurité. Les Relations du travail ou d’autres parties internes ne sont pas nommées dans le formulaire.
  4. Le MDN ne conteste pas le fait qu’il a transmis à l’interne le rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail, notamment en ce qui concerne l’identité du plaignant, comme il a été allégué. Il a confirmé que le rapport avait été transmis à l’interne aux Relations du travail et à l’enquêteur chargé de faire enquête sur les allégations d’inconduite formulées contre le plaignant et découlant du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail. Le MDN ne conteste pas non plus le fait que ces parties n’étaient pas nommées dans le formulaire de consentement.
  5. Le MDN a confirmé que le formulaire de consentement en question était le seul document écrit transmis aux plaignants dans les affaires de violence en milieu de travail pour expliquer le traitement de renseignements personnels dans le cadre du processus. Le formulaire précise que l’identité du plaignant servira « aux fins de l’enquête et de la résolution de la plainte » [TRADUCTION]. On considère cet objectif comme étant les fins originales pour lesquelles l’identité du plaignant a été recueillie au début en tant que plaignant dans l’affaire de violence en milieu de travail.
  6. Le MDN a soutenu que ses communications n’avaient pas violé le formulaire de consentement étant donné que les restrictions en matière de communication dans ce dernier ne s’appliquaient qu’à la diffusion de l’identité du plaignant : i) par rapport aux parties nommées dans le formulaire de consentement; et ii) aux fins de la réalisation de l’enquête sur la violence en milieu de travail et de la facilitation du suivi de la part du comité de santé et de sécurité en milieu de travail. Le MDN a fait valoir que le formulaire de consentement n’empêchait pas de faire connaître l’identité du plaignant en tant que plaignant dans l’affaire de violence en milieu de travail à d’autres parties non nommées dans le formulaire aux fins de la prise de mesures à l’égard des allégations formulées pendant l’enquête au sujet du comportement du plaignant.
  7. Le MDN a noté que le RCSST alors en vigueur exigeait de façon précise que les institutions obtiennent de la part des plaignants dans les affaires de violence en milieu de travail leur consentement à communiquer des renseignements personnels aux organismes nommés dans le formulaire. Le RCSST ne soulignait rien au sujet de l’autorisation de faire d’autres communications. Il précisait que l’utilisation et la communication à l’interne de tels renseignements dans le but de déterminer la nécessité de prendre des mesures disciplinaires et la nature de ces dernières concordaient avec la raison pour laquelle les renseignements avaient été recueillis au départ. De façon plus précise, le MDN a expliqué que, à son avis, le recours aux renseignements personnels du plaignant aux fins de l’évaluation de la nécessité de prendre des mesures pour aborder les résultats de l’enquête sur la violence en milieu de travail était autorisé au titre de la Loi dans le but de lui permettre d’atténuer le risque de violence en milieu de travail.
  8. Nous reconnaissons que le MDN a sans conteste l’obligation d’offrir un milieu de travail sûr, sain et exempt de violence à l’ensemble de son personnelNote de bas de page 5, et de s’attaquer aux allégations d’inconduite.
  9. Après avoir examiné les arguments du MDN en réponse à notre rapport provisoire, nous reconnaissons également qu’il y a un lien suffisamment direct entre la collecte originale de renseignements personnels sur le plaignant et la transmission du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail aux agents des relations du travail du Ministère pour recueillir des avis sur la question de savoir si d’autres mesures auraient dû être prises à la lumière des conclusions du rapport. Compte tenu du rôle important que les agents des relations du travail jouent en tant que conseillers en gestion de problèmes en milieu de travail, dont la violence en milieu de travail et les conflits interpersonnels, nous sommes d’avis qu’il est raisonnable de s’attendre à ce qu’un rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail puisse leur être transmis en vue du recueil de leurs avis et qu’il s’agissait d’un usage compatible du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail. Nous soulignons que le RCSST exigeait que l’employeur prenne des mesures pour empêcher que des incidents de violence en milieu de travail se reproduisentNote de bas de page 6. Selon nous, la prise de ces mesures comporterait raisonnablement la consultation des agents des relations du travail au sujet des conclusions du rapport.
  10. Cependant, les arguments du MDN ne nous convainquent pas qu’on peut dire de même de la transmission du rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail à l’enquêteur chargé d’enquêter sur les allégations d’inconduite formulées contre le plaignant.
  11. Les renseignements personnels sur le plaignant figurant dans le rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail ont été recueillis en vue de la tenue d’une enquête sur sa plainte selon laquelle il était la victime de l’incident de violence en milieu de travail. Toutefois, le rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail a été transmis à l’enquêteur pour une raison assez différente, à savoir en vue d’une enquête sur le comportement du plaignant. Nous ne croyons pas qu’une personne ayant déposé une plainte de violence en milieu de travail peut s’attendre raisonnablement à ce qu’un rapport d’enquête connexe serve en retour d’élément de preuve dans une procédure disciplinaire distincte contre lui.
  12. Ce point de vue est corroboré par les strictes exigences en matière de confidentialité qui s’appliquaient au processus d’enquête sur la violence en milieu de travail et au rapport connexe. Par exemple, le RCSST exigeait que le consentement des personnes touchées soit obtenu avant la communication de leur identité à la personne compétente [conformément au paragraphe 20.9(3)] et la communication de leur identité dans le rapport présenté au comité de santé et de sécurité au travail ou au représentant en matière de santé et de sécurité [alinéa 20.9(5)b)]. Comme la Cour d’appel fédérale l’a souligné, ces restrictions visaient à « encourager les personnes impliquées à parler à l’employeur ou à la personne compétente, en sachant qu’elles pourront choisir de parler en ayant l’assurance que leur identité ne sera pas révéléeNote de bas de page 7 ».
  13. Ces restrictions ont été mises en évidence dans les renseignements que le MDN a présentés au plaignant dans le formulaire de consentement que celui-ci a signé. Le plaignant a déclaré qu’il comprenait le formulaire de consentement qu’il avait signé et qu’il reconnaissait qu’il s’agissait d’un engagement clair de confidentialité de son identité en tant que plaignant de violence en milieu de travail dans l’ensemble. Nous reconnaissons que le RCSST et le formulaire de consentement n’ont pas expressément énoncé que les communications de l’identité du plaignant à d’autres parties ou à des fins autres que la prise en main de sa propre plainte ne se produiraient pas. Cependant, à notre avis, le libellé de ces restrictions a clairement donné l’impression qu’il y avait un engagement élargi à maintenir la confidentialité de l’identité d’un plaignant dans une affaire de violence en milieu de travail dans un rapport d’enquête connexe à l’extérieur de la portée des communications autorisées.
  14. De plus, selon le rapport de l’enquêteur, nous constatons que ce dernier n’a pas intégré le rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail en tant qu’élément de preuve dans son enquête à la suite des objections du plaignant et qu’il a été en mesure de terminer son enquête sans s’y fonder. Bien que cet élément ne soit pas déterminant, il semble indiquer que le rapport d’enquête sur la violence en milieu de travail n’était pas essentiel au travail de l’enquêteur alors qu’il était raisonnable de s’attendre à ce qu’il y ait accès.
  15. Par conséquent, nous sommes d’avis qu’il n’y avait pas de lien suffisamment direct entre l’objet pour lequel les renseignements personnels du plaignant ont été recueillis, c’est-à-dire pour enquêter sur ses allégations de violence en milieu de travail, et leur transmission subséquente à l’enquêteur aux fins de leur utilisation dans la procédure disciplinaire contre le plaignant. C’est pourquoi nous concluons que la communication ne visait pas un usage compatible et qu’elle n’était donc pas autorisée au titre de l’alinéa 8(2)a).

Recommandations

  1. Comme il est susmentionné, le Règlement sur la prévention du harcèlement et de la violence dans le lieu de travail (le « RPHVLT ») est entré en vigueur le 1er janvier 2021 et a ainsi remplacé la Partie XX (prévention de la violence dans le lieu de travail) du RCSST. Le RPHVLT exige maintenant que tout rapport aux termes d’une enquête sur la violence en milieu de travail ne révèle, ni directement ni indirectement, l’identité des personnes impliquées dans un incident. Cependant, à notre avis, la question sous-jacente d’une déconnexion potentielle entre ce qu’un individu se fait dire au sujet de la façon dont son identité en tant que plaignant dans une affaire de violence en milieu de travail peut être utilisée ou communiquée et ce qui se produit réellement demeure un risque. Il s’agit d’une préoccupation particulière étant donné la nature délicate des renseignements personnels des individus impliqués dans un incident de violence en milieu de travail. Par conséquent, nous recommandons que :
    1. le MDN s’assure que toute communication future de renseignements personnels faite selon un « usage compatible » lors d’un incident de violence en milieu de travail ne dépasse pas les attentes raisonnables d’un participant à l’égard du processus, en se fondant sur les renseignements qu’il transmet aux participants;
    2. à l’intérieur d’une période de neuf mois, le MDN examine et modifie tout produit ou outil utilisé par le personnel ou fourni aux participants lors d’un incident de violence en milieu de travail afin de voir à ce que la recommandation a) soit exécutée de façon uniforme.
  2. Le MDN a accepté nos recommandations et s’est engagé à soumettre des produits et des outils au Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) aux fins de leur examen avant leur mise au point définitive dans les neuf mois suivant la délivrance du rapport. Dans ce contexte, nous estimons que la plainte est fondée et conditionnellement résolue.
  3. Également, nous avons incité le MDN à se conformer à la sous-section 6.2.9 de la Directive sur les pratiques relatives à la protection de la vie privée du SCT, selon laquelle les individus dont les renseignements personnels font l’objet d’une collecte directe soient avisés, au moment de la collecte, de « tout usage ou divulgation conforme à la fin originale ». En ce qui concerne les avis à l’intention des participants dans le cadre du processus de traitement des plaintes de violence en milieu de travail, ils doivent comprendre la transmission aux participants de renseignements sur la façon dont les résultats du processus peuvent être utilisés, de même que sur la façon dont leur identité peut être communiquée et le moment où elle peut l’être.
  4. De plus, bien que cette question n’ait pas été abordée dans cette enquête, nous avons rappelé au MDN l’obligation, au titre du sous-alinéa 11(1)a)(iv)Note de bas de page 8 de la Loi, d’intégrer un énoncé des usages compatibles pour chaque fichier de renseignements personnels. En outre, nous rappelons au MDN les obligations connexes au titre du paragraphe 9(4)Note de bas de page 9, qui consistent à aviser le CPVP des cas où un usage ou une communication a lieu pour un usage compatible qui ne figure pas dans le fichier de renseignements personnels, et à l’ajouter dans l’énoncé des usages compatibles dans la version suivante du fichier.
  5. Le MDN s’engage à ajouter tout usage compatible susceptible de survenir lors d’un ajout, au titre du RPHVLT, dans l’énoncé des usages compatibles dans la version suivante du fichier pertinent de renseignements personnels.

Annexe A

Formulaire de consentement à la divulgation de l’identité

Portant sur une plainte non résolue pour violence dans le lieu de travail

Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail – Partie XX

Code canadien du travail – Partie II

En ma qualité précisée ci-dessous de personne impliquée dans une plainte non réglée en vertu de la Partie XX du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (RCSST) (veuillez choisir),

comme plaignant

comme intimé (agresseur présumé, employé ou non)

comme témoin

il est entendu que :

  • j’ai le choix de consentir ou non, en vertu du paragraphe 20.9(3) et du sous-paragraphe 20.9(5)b) du RCSST, à la divulgation de mon identité dans le cadre de la présente plainte;
  • je ne suis pas obligé de donner mon consentement; et,
  • refuser d’accorder mon consentement
    • ne libère l’employeur d’aucune obligation définie à la partie XX du RCSST;
    • ne me libère d’aucunes de mes obligations d’employé, conformément au sous-paragraphe 126(1)e) qui figure à la partie II du Code canadien du travail, quant à ma collaboration avec toute personne exécutante d’un devoir prescrit par le Code; et,
    • ne garantit pas mon anonymat par rapport à l’un ou plus d’un individu impliqué dans la plainte non réglée.

Je consens par la présente à divulguer mon identité aux parties suivantes dans le cadre de l’enquête portant sur la plainte et son règlement (cocher tout ce qui s’applique) :

Plaignant

Oui

Non

Intimé (agresseur présumé, employé ou non)

Oui

Non

Témoins

Oui

Oui

Personne compétente

Oui

Non

Comité d’orientation en matière de santé et de sécurité au travail

Oui

Non

Comité local de santé et de sécurité au travail ou représentants en matière de santé et de sécurité

Oui

Non

Signature

Date

Nom

Date de modification :