Lignes directrices concernant le recours, par les forces policières et les autorités chargées de l’application de la loi, à la surveillance vidéo dans les lieux publics

Mars 2006

Les caméras numériques, dont la taille et le prix ont énormément diminué au cours de la dernière décennie, se sont répandues d’un bout à l’autre du pays. Leur fonctionnement en réseau était auparavant une opération coûteuse, mais aujourd’hui, grâce à Internet, aux concentrateurs et aux progrès réalisés en matière de train numérique et de compression d’images, la transmission de données est beaucoup moins coûteuse et pose peu de problèmes techniques.

Dès lors, il n’est pas surprenant que les forces publiques, le secteur privé et les propriétaires aient de plus en plus recours à la surveillance vidéo dans les aires publiques, et ce, en partie en raison de la croyance répandue selon laquelle ce type de surveillance constitue un bon moyen d’accroître notre sécurité.

Il n’en demeure pas moins que la surveillance vidéo des aires publiques pose certains défis relatifs à la protection de la vie privée, à la liberté de circulation et à la liberté d’association, lesquelles constituent des droits et libertés que nous tenons pour acquis au Canada. Ces défis revêtent une importance toute particulière lorsque cette surveillance est exercée par des corps policiers ou d’autres autorités chargées de l’application de la loi.

Le recours à la surveillance vidéo par les autorités chargées de l’application de la loi – une pratique répandue

Au Canada et ailleurs dans le monde, le recours à la surveillance vidéo visant à détecter et à prévenir les activités criminelles ainsi qu’à faciliter la tenue de poursuites judiciaires a pris une ampleur considérable au cours des dernières années. Les forces policières et les autorités chargées de l’application de la loi considèrent de plus en plus qu’il s’agit d’un moyen légitime de mettre un frein à la criminalité, y compris le terrorisme. Dans le contexte mondial actuel, les pouvoirs publics s’intéressent de plus en plus à la mise en place de systèmes de surveillance vidéo dans les lieux publics. Au Royaume-Uni, la surveillance vidéo est devenue pratique courante. Aux États-Unis et au Canada, les pouvoirs publics et les responsables de la lutte antiterroriste y ont de plus en plus recours, surtout depuis les événements de septembre 2001.

Chez nous, les corps policiers et les organisations chargées de la sécurité publique effectuent la surveillance des rues et des parcs publics. Dans certaines villes, des systèmes de surveillance vidéo sont mis en place pendant les périodes de festivals. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) utilise des caméras afin de surveiller des zones nécessitant une haute sécurité, comme la Colline du Parlement. On utilise aussi des caméras pour surveiller les frontières canado-américaines. Dans les aéroports, les caméras sont de plus en plus nombreuses, et les autorités portuaires voient dans la surveillance vidéo une solution de plus en plus intéressante pour surveiller leurs installations.

Les défis relatifs à la protection de la vie privée

Avec l’arrivée de la surveillance vidéo dans les lieux publics, nous sommes désormais tous surveillés, que nous agissions ou non en conformité avec la loi. Par conséquent, nous sommes en droit de nous demander ce qu’il adviendra de notre vie privée et de notre anonymat que nous tenons pour acquis dans notre vie quotidienne.

Car il est maintenant possible d’observer et de surveiller, là où il est raisonnable de croire que des actes criminels peuvent être commis, la circulation d’un grand nombre de personnes dont la vaste majorité sont des citoyens respectueux de la loi. À l’époque où l’on dépendait encore des enregistrements sur bande magnétique et qu’il fallait que quelqu’un visionne chaque geste et événement pour émettre un jugement sur une personne, l’énorme charge de travail qu’exigeait ce type de surveillance en limitait le recours. Aujourd’hui, il existe des systèmes de reconnaissance faciale et des logiciels de reconnaissance des formes permettant l’analyse d’un grand nombre d’images. Ainsi, les données recueillies font l’objet de beaucoup plus de manipulations, mais pas nécessairement par des êtres humains. Il est donc plus probable que les images enregistrées soient conservées et qu’elles fassent l’objet d'exploration de données, car les nouvelles technologies réduisent de beaucoup la somme de travail à effectuer. Cette façon de faire pose toutefois certains risques, comme les observations systématisées de groupes ou de personnes. Par ailleurs, la crainte d’actes terroristes ainsi que la délinquance urbaine ont fait grimper le nombre de caméras de surveillance. En effet, les responsables de la sécurité publique y ont vu la solution pour apaiser les craintes et contrôler « l’incontrôlable ».

Il ne faudrait pas que le vaste recours à la surveillance vidéo puisse permettre de dresser le profil des gens filmés ou que les données recueillies puissent servir à des fins futiles ou discriminatoires. Lorsqu’il y a des caméras de surveillance dans un endroit, les gens le savent. En fait, il existe un marché important de fausses caméras, et on vend ces caméras en affirmant qu’elles sont aussi efficaces que les vraies caméras pour lutter contre le crime. À la lumière de cette information, si la surveillance vidéo dans les lieux publics par les forces policières et les autorités chargées de l’application de la loi refroidit les ardeurs criminelles, il nous est permis de croire qu’elle a aussi un effet néfaste sur nos droits et libertés.

Le bien-fondé des lignes directrices

Puisque les corps policiers ont beaucoup recours à la surveillance vidéo dans les aires publiques, et puisque cette surveillance peut poser des problèmes relativement à la protection de la vie privée, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a formulé des lignes directrices afin de mieux définir et circonscrire l’utilisation de cet outil de surveillance. Les lignes directrices sont formulées sous forme de principes et permettent d’évaluer s’il est nécessaire d’avoir recours à la surveillance vidéo et, le cas échéant, de veiller à ce qu’elle soit effectuée de façon à brimer le moins possible la vie privée des gens.

Les lignes directrices ont été élaborées par un groupe de discussion mis sur pied conjointement par le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, la GRC et d’autres intervenants. Ce groupe a été créé à la suite de la tenue d’une enquête sur le recours à la surveillance vidéo à Kelowna, en 2001.

Lors des discussions, nous avons examiné l’ampleur de l’utilisation de la surveillance vidéo au Canada et à l’étranger, les circonstances qui ont mené au recours à ce type de surveillance, la façon dont on l’emploie ainsi que la mesure dans laquelle il s’agit d’un outil efficace pour lutter contre le crime ou faciliter les enquêtes criminelles.

Portée

Les lignes directrices ont été formulées pour donner aux autorités chargées de l’application de la loi une orientation à suivre lorsqu’elles font de la surveillance vidéo officielle dans les aires publiques (comme les rues ou les parcs publics) grâce à ce que les policiers considèrent parfois comme des « caméras de quartiers ».

Les lignes directrices s’appliquent aux activités continues ou périodiques de surveillance, d’observation et d’enregistrement vidéo de personnes qui se trouvent dans des espaces publics et ouverts, et ce, lorsqu’il n’y a pas lieu de soupçonner ces personnes.

Les lignes directrices visent d’abord et avant tout la surveillance vidéo générale des lieux publics, mais peuvent aussi servir à promouvoir et à assurer la protection de la vie privée dans d’autres lieux, comme les établissements policiers (bloc cellulaire, salles où les personnes sont interrogées). Elles peuvent aussi servir de guide pour l’emploi d’autres outils technologiques de surveillance vidéo.

Les lignes directrices ne s’appliquent pas aux cas où on a recours à la surveillance vidéo dans le cadre d’enquêtes aux fins de l’application de la loi ou encore en vertu de pouvoirs prévus par la loi ou un mandat de perquisition.

Il est à prévoir que les technologies se rapportant à la surveillance vidéo continueront d’évoluer et que le recours à ce type de surveillance augmentera. Depuis le début des travaux du Commissariat sur les lignes directrices, nous avons constaté que les organisations responsables de la protection de la vie privée et de la protection de données s’intéressent de façon soutenue à la question de la surveillance vidéo, tant au Canada qu’ailleurs dans le monde. Par exemple, le United Kingdom Home Office a publié, au début de 2005, une étude approfondie sur les répercussions des systèmes de télévision en circuit fermé utilisés à différentes fins. Plus près de chez nous, différents organismes et ministères de gouvernements provinciaux ont publié des lignes directrices sur le recours à la surveillance vidéo dans le secteur public. Parmi les provinces qui se sont penchées sur cette question, on compte la Colombie-Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, la Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador, l’Ontario et, plus particulièrement, le Québec qui a mené récemment une vaste consultation sur l’utilisation de caméras de surveillance dans les aires publiques par les organisations gouvernementales.

Au fur et à mesure que nous nous formons une idée plus précise de l’efficacité et des effets de la surveillance vidéo, il nous faudra sans doute nous ajuster pour exercer un certain contrôle de cette technologie. En effet, dans le cadre de son Programme des contributions, le Commissariat a octroyé des fonds à un projet de recherche de l’École nationale d’administration publique (ÉNAP) sur l’utilisation des caméras de surveillance dans les lieux publics du Canada. Nous avons reçu le rapport de recherche de l’ÉNAP en décembre 2005 et nous tiendrons compte de ses recommandations dans nos travaux à venir.

Le Commissariat à la protection de la vie privée examinera périodiquement les lignes directrices contenues dans le présent document afin de veiller à ce qu’elles répondent aux besoins imposés par l’évolution et l’utilisation de la technologie. Pour l’heure, nous analysons de quelle façon la LPRPDE doit s’appliquer à la surveillance vidéo dans le secteur privé; nous prévoyons publier les résultats en 2006.

1. La surveillance vidéo devrait être utilisée seulement pour traiter un problème réel, urgent et important.

   Le problème à régler au moyen de la surveillance vidéo doit être urgent et sérieux, suffisamment important pour justifier une dérogation au droit des personnes innocentes de ne pas être surveillées dans un lieu public. Par conséquent, il faut bien démontrer qu’il y a un problème à régler, notamment par une étude des risques et des dangers, le taux de criminalité, etc. On doit présenter des rapports précis et vérifiables d’actes criminels ou faire valoir des préoccupations relatives à la sécurité publique ou d’autres circonstances qui l’exigent; on ne peut simplement fournir des renseignements empiriques ou avancer des hypothèses.

2. La surveillance vidéo devrait demeurer une mesure exceptionnelle, à utiliser uniquement à défaut d’autres moyens portant moins atteinte à la vie privée.

   Pour régler un problème donné, il convient de choisir les moyens portant le moins atteinte à la vie privée, sauf s’ils sont impossibles à mettre en place ou beaucoup moins efficaces.

3. Avant d’entreprendre la surveillance vidéo proposée, il faudrait évaluer ses incidences sur la vie privée.

   L’incidence sur la vie privée de la surveillance vidéo proposée doit être évaluée afin de déterminer le type et le degré d’atteinte réelle ou possible à la vie privée qui en résultera, ainsi que les moyens prévus pour en atténuer les effets négatifs.

4. Toute décision visant à recourir à la surveillance vidéo devrait reposer sur des consultations publiques.

   Des consultations publiques devraient être menées auprès d’intervenants pertinents, notamment les représentants des communautés visées. Le terme « communauté » s’entend ici au sens large; il est important de reconnaître qu’une zone géographique peut compter plusieurs communautés distinctes et de ne pas présumer qu’une d’entre elles parle au nom des autres.

5. La surveillance vidéo devrait être conforme aux lois applicables.

   La surveillance vidéo doit s’effectuer conformément aux lois applicables, y compris les lois générales comme la Charte canadienne des droits et libertés et la Charte québécoise des droits et libertés de la personne.

6. Le système de surveillance vidéo devrait être conçu de manière à limiter les incidences sur la vie privée.

   Le système de surveillance doit être conçu et utilisé de façon à ce que l’atteinte à la vie privée ne soit pas plus élevée que celle qui est absolument nécessaire pour réaliser les objectifs du système. Par exemple, il faut privilégier le recours restreint à la surveillance vidéo (p. ex., à certaines heures du jour, aux festivals publics, aux périodes de pointe) à une surveillance continue, si le résultat atteint est à peu près le même.

7. Le public devrait être informé de la surveillance dont il fera l’objet.

   Dans le périmètre de la zone de surveillance, le public doit être informé par des panneaux qu’il se trouve dans une zone surveillée ou susceptible de l’être; il doit pouvoir y lire qui est responsable de cette mesure, y compris la personne chargée du respect des principes de protection de la vie privée et la personne à contacter s’il a des questions ou s’il désire de l’information sur le système.

8. Des pratiques équitables de traitement de l’information devraient être suivies lors de la collecte, de l’utilisation, de la communication, de la conservation et de la destruction de renseignements personnels.

   Les renseignements personnels recueillis au moyen de la surveillance vidéo doivent être restreints au minimum; il faut en limiter l’utilisation, en contrôler la communication, en restreindre la période de conservation et en assurer la destruction. Si une caméra fonctionne sous la supervision d’un employé, elle ne doit enregistrer des images que dans les cas où on a constaté une infraction ou qu’on en soupçonne une. Si elle est continuellement en marche, il faut garder les enregistrements pendant une période de temps limitée, conformément à un calendrier de conservation, à moins qu’elle ait saisi des images d’infraction soupçonnée ou se rapportant à un acte criminel signalé à la police. Les renseignements recueillis par la surveillance vidéo ne doivent pas servir à d’autres fins que celles énoncées explicitement par le corps policier ou l’autorité publique dans la politique énoncée au point 14 ci-après. Toute communication d’enregistrements doit être documentée.

9. Les intrusions excessives ou non nécessaires dans la vie privée devraient faire l’objet de dissuasion.

   Les caméras de surveillance ne doivent pas être dirigées vers des endroits où les gens s’attendent le plus au respect de leur vie privée, notamment les fenêtres d’immeubles, les salles de douches, de toilettes, d’essayage, etc. Si les caméras sont orientables par un opérateur, il convient de prendre des mesures raisonnables pour qu’il lui soit impossible de les orienter ou de les manipuler afin de saisir des images dans des zones non visées par la surveillance.

10. Les opérateurs de systèmes de surveillance devraient être au fait des règles relatives à la protection de la vie privée.

    Les opérateurs de systèmes de surveillance, y compris les contractuels, doivent bien comprendre les objectifs du système et avoir reçu une formation complète sur les règles de protection de la vie privée.

11. La sécurité du matériel et des images devrait être assurée.

    L’accès aux contrôles et au matériel de réception du système, ainsi qu’aux images saisies par ce dernier, devra être réservé aux personnes autorisées par écrit aux termes de la politique énoncée au point 14 ci-après. Les enregistrements doivent être conservés de façon sécuritaire, tout comme l’accès au sein de l’organisme doit se limiter aux cas de nécessité absolue.

12. Le droit des personnes d’avoir accès à leurs renseignements personnels devrait être respecté.

    Les gens dont les images sont enregistrées doivent pouvoir avoir accès sur demande aux renseignements personnels qui les concernent. En vertu de nombreuses lois sur la protection des renseignements personnels, ils disposent d’un droit d’accès. Il peut être nécessaire de retrancher des renseignements personnels d’un enregistrement (notamment l’identité des autres personnes par brouillage ou blocage technologique) pour permettre l’accès aux enregistrements en question. Les politiques et les procédures doivent être conçues de façon à pouvoir répondre à ces demandes.

13. Le système de surveillance vidéo devrait faire l’objet d’une vérification et d’une évaluation indépendantes.

    Il faut vérifier fréquemment le fonctionnement du système et évaluer régulièrement son efficacité pour en cerner les effets indésirables. Il incombe à des personnes ou à des organisations non associées à la gestion ou à la direction du système de surveillance vidéo de procéder à la vérification et à l’évaluation. Lors de la vérification, on s’assure que la politique régissant le système est respectée, que seuls les renseignements pertinents sont recueillis, que le système sert uniquement aux fins prévues et que les mesures du système pour la protection de la vie privée sont suivies. L’évaluation précise les raisons justifiant la surveillance en premier lieu, telles qu’elles ont été déterminées dans la formulation du problème et lors de la consultation publique. Elle doit aussi indiquer si la surveillance vidéo a permis de régler le problème cerné au cours de ces étapes. L’évaluation peut déterminer que le système doit être enlevé, si le problème cerné au départ n’est plus pertinent ou si la surveillance n’a pas été efficace pour régler le problème. L’évaluation présente aussi les points de vue des différents groupes au sein de la communauté (ou des différentes communautés) touchée par la surveillance. Le public doit pouvoir avoir accès aux résultats des vérifications et des évaluations.

14. Une politique explicite devrait régir le recours à la surveillance vidéo.

    Une politique écrite complète régissant l’utilisation de matériel de surveillance doit être élaborée. Elle doit énoncer clairement :

    • la justification et l’objectif du système
    • l’emplacement et le champ de vision du matériel
    • la justification et l’objectif de l’emplacement et du champ de vision choisis
    • le personnel autorisé à opérer le système
    • les heures de surveillance
    • le moment où l’enregistrement a lieu, le cas échéant
    • l’endroit où a lieu la réception et la surveillance des signaux du matériel
    • les principes relatifs à l’équité dans le traitement des renseignements qui s’appliquent aux enregistrements, notamment
      • la sécurité
      • l’utilisation
      • la communication
      • la conservation et la destruction
      • les droits des personnes d’avoir accès aux renseignements personnels recueillis
      • le droit de contester la conformité.

    La politique doit indiquer qui est responsable de la conformité et du droit à la protection de la vie privée associé associés? au système. Elle doit aussi exiger des agents, employés et entrepreneurs qu’ils s’y conforment et prévoir des sanctions dans le cas contraire. Elle doit comporter un processus à suivre dans l’éventualité d’un manquement par inadvertance à la protection des renseignements personnels et à la sécurité. Enfin, elle doit énoncer une procédure pour les personnes qui désirent la remettre en question.

15. Le public devrait avoir le droit d’être informé au sujet du système de surveillance vidéo qui a été adopté.

    Le corps policier et les autorités publiques doivent reconnaître que les personnes voudront de l’information sur les systèmes de surveillance vidéo utilisés. Ces dernières peuvent chercher à savoir, par exemple, qui a autorisé l’enregistrement, si des images d’elles ont été saisies et pourquoi, à quoi ces images vont servir, qui y aura accès et combien de temps elles seront conservées. Le corps policier et les autorités publiques doivent être prêts à fournir ces renseignements.