Enquête sur le refus du ministère de la Défense nationale de communiquer les renseignements personnels d'une personne décédée

Plainte en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi)

Le 28 février 2024

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Description

Le représentant a présenté une demande d’accès aux renseignements personnels d’un militaire décédé au nom de la personne chargée de l’exécution testamentaire. Le ministère de la Défense nationale (MDN) a établi que le représentant n’était pas autorisé à présenter une demande d’accès en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi) pour gérer la succession du militaire décédé, comme il est prévu à l’alinéa 10b) du Règlement sur la protection des renseignements personnels (le Règlement), puisqu’il n’avait pas démontré qu’il existe un lien suffisant entre les renseignements demandés et la gestion de la succession du défunt. Le MDN n’a toutefois pas énoncé clairement ces raisons dans ses réponses. Le MDN a traité la demande de manière informelle et communiqué une partie des renseignements conformément au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi. Après examen, le Commissariat a conclu que le représentant n’avait pas expliqué ni étayé adéquatement les fins précises de la succession et la manière dont les renseignements demandés permettraient d’arriver à ces fins. Le Commissariat estime donc que la plainte est non fondée.

Points à retenir

• Les individus qui présentent une demande d’accès à des renseignements au nom d’une personne décédée par application de l’alinéa 10b) du Règlement doivent démontrer qu’il existe un lien suffisant entre les renseignements demandés et la gestion de la succession du défunt. 
• Selon l’article 16 de la Loi, en cas de refus de communication de renseignements demandés en vertu du paragraphe 12(1), l’institution fédérale doit mentionner, selon le cas, le fait que les renseignements demandés n’existent pas ou la disposition précise de la Loi sur laquelle se fonde le refus.
• Les institutions fédérales peuvent procéder au traitement d’une demande de façon informelle uniquement après avoir obtenu le consentement écrit d’un demandeur qui a été informé du fait que seules les demandes formelles sont assujetties aux dispositions de la Loi, y compris les délais prévus par la loi et le droit de déposer une plainte.

Rapport de conclusions d’enquête

Plainte

1. Le représentant de la personne plaignante (le représentant) a affirmé que le ministère de la Défense nationale (MDN) a refusé à tort de lui donner accès à des renseignements personnels demandés en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi).

Enquête

Résumé de la demande d’accès et des réponses de l’institution

2. L’enquête du Commissariat a permis de confirmer que le représentant a présenté une demande d’accès à des renseignements personnels en vue d’obtenir tous les documents relatifs à une enquête portant sur des allégations contre un militaire décédé. Le représentant a également demandé d’obtenir tous les documents liés aux mesures prises par la chaîne de commandement à l’endroit du défunt en réponse aux allégations. Il a expliqué qu’il avait fait la demande au nom de la personne chargée de l’exécution testamentaire du défunt. 
3. Dans sa réponse au représentant, le MDN a décrit le droit d’accès prévu par la Loi et les restrictions prévues à l’alinéa 10b) du Règlement sur la protection des renseignements personnels (le Règlement). Le MDN a indiqué que, pour être communiqués au représentant, les renseignements demandés devaient respecter les critères énoncés à l’alinéa 10b) du Règlement ou au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi. Le MDN a demandé au représentant de préciser la nature des renseignements demandés et d’expliquer le lien entre ceux‑ci et la gestion de la succession.
4. Le représentant a répondu que la personne plaignante – qui était chargée de l’exécution testamentaire du défunt – souhaitait obtenir les renseignements pour deux raisons. Le représentant a fait valoir que l’alinéa 10b) du Règlement indique bel et bien que les renseignements seront communiqués « aux seules fins de gérer la succession », mais que ces fins ne sont pas définies. Par conséquent, il considère qu’une interprétation large et libérale de l’alinéa devrait être permise. En guise de solution de remplacement, le représentant a demandé au MDN d’envisager la possibilité de communiquer les renseignements conformément à l’alinéa 8(2)m) de la Loi.
5. Le MDN a établi que le représentant n’était pas autorisé à présenter une demande en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi aux fins de gestion de la succession du défunt, soit les fins prévues à l’alinéa 10b) du Règlement. De fait, le représentant n’avait pas démontré qu’il existe un lien suffisant entre les renseignements demandés et la gestion de la succession du défunt. Le MDN n’avait toutefois pas énoncé clairement ces raisons dans ses réponses.
6. Dans la présente affaire, le MDN a traité la demande de manière informelle et a accepté de communiquer certains renseignements conformément au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi. Cet alinéa autorise la communication des renseignements personnels « dans les cas où, de l’avis du responsable de l’institution, des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée ».
7. Au départ, le MDN a traité la demande d’accès à des renseignements personnels comme étant deux dossiers distincts compte tenu de la nature des renseignements demandés.

Dossier 1 – Tous les documents relatifs à l’enquête portant sur les allégations contre un militaire décédé

8. Dans sa réponse au représentant, le MDN a indiqué que les renseignements personnels demandés concernaient une enquête en cours. Par conséquent, le MDN a refusé de communiquer les renseignements demandés, puisque ceux-ci étaient tous visés par l’article 22 de la Loi (Enquêtes).

Dossier 2 – Tous les documents relatifs aux mesures prises par la chaîne de commandement à l’endroit du défunt en réponse aux allégations

9. Le MDN a d’abord indiqué au représentant que tous les renseignements personnels demandés faisaient partie du dossier d’enquête traité dans le cadre du dossier 1. Le MDN a affirmé que le dossier faisait toujours partie d’une enquête en cours, et que c’est pour cette raison qu’il a refusé de communiquer les renseignements demandés, puisque ceux-ci étaient tous visés par l’article 22 de la Loi (Enquêtes).
10. Le représentant a fait un suivi auprès du MDN, auquel le Ministère a répondu en précisant qu’il reconnaissait que la raison invoquée dans sa lettre concernant la demande du représentant pour le dossier 2 n’était pas liée à sa demande pour le dossier 1. Le MDN a donc accepté d’examiner à nouveau la demande pour le dossier 2. Il a par la suite confirmé au représentant que les renseignements visés par le dossier 1 ne faisaient plus partie d’une enquête en cours et a donc accepté de traiter de nouveau lesdits renseignements dans le cadre d’un nouveau dossier, soit le dossier 3.
11. Après examen, le MDN a modifié sa décision initiale et a communiqué certains renseignements au représentant. Il a tout de même refusé de communiquer les renseignements visés par les articles 22 (Enquêtes), 26 (Renseignements concernant un autre individu) et 27 (Renseignements protégés : avocats et notaires) de la Loi. 

Dossier 3 – Tous les documents relatifs à l’enquête portant sur les allégations contre un militaire décédé

12. Pour répondre à la demande du représentant, le MDN lui a communiqué certains renseignements personnels, mais a refusé l’accès à d’autres, car ceux-ci étaient visés par l’alinéa 22(1)a) (Enquêtes) et les articles 26 (Renseignements concernant un autre individu) et 27 (Renseignements protégés : avocats et notaires) de la Loi.

Portée de l’enquête

13. Le représentant s’est plaint du traitement des trois dossiers connexes. L’enquête du Commissariat visait à établir si le représentant était autorisé à présenter une demande en vertu de la Loi aux fins de gestion de la succession du militaire décédé, comme il est prévu à l’alinéa 10b) du Règlement.

Analyse

Champ d’application

14. Pour arriver à une conclusion, le Commissariat a tenu compte des articles 3 et 12 de la Loi et de l’alinéa 10b) du Règlement.
15. L’article 3 de la Loi définit les renseignements personnels comme étant « [l]es renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable ». Il n’est toutefois pas indiqué si les articles 7, 8 et 26 de la Loi et l’article 19 de la Loi sur l’accès à l’information s’appliquent lorsqu’une personne est décédée depuis plus de 20 ans.
16. Le paragraphe 12(1) de la Loi donne à un individu le droit de se faire communiquer sur demande « les renseignements personnels le concernant et relevant d’une institution fédérale ».
17. Selon l’alinéa 10b) du Règlement, les droits ou recours prévus par la Loi et le Règlement peuvent être exercés « au nom d’une personne décédée, par une personne autorisée en vertu d’une loi fédérale ou provinciale à gérer la succession de cette personne, mais aux seules fins de gérer la succession ».

La personne plaignante avait-elle le droit de présenter une demande au nom du militaire décédé au titre de l’alinéa 10b) du Règlement?

18. La Loi donne aux individus le droit d’accéder aux renseignements personnels les concernant et relevant d’une institution fédérale. Elle n’autorise pas les institutions fédérales à communiquer les renseignements personnels concernant un individu à d’autres personnes, sauf dans des circonstances particulières. L’article 8 de la Loi décrit les circonstances dans lesquelles les renseignements personnels concernant un individu peuvent être communiqués sans son consentement. Les renseignements personnels des personnes décédées depuis moins de 20 ans bénéficient de la même protection que ceux des personnes vivantes. Qu’une personne soit vivante ou décédée depuis moins de 20 ans, les mêmes restrictions et exceptions de la Loi s’appliquent.
19. L’alinéa 10b) du Règlement autorise un individu à agir au nom d’une personne décédée et à exercer les droits qui seraient accordés à cette personne par la Loi, pourvu que les deux conditions suivantes soient respectées :
    1. L’individu doit être l’exécuteur testamentaire autorisé du défunt.
    2. Le droit doit être exercé aux seules fins de gérer la succession.
20. Si l’individu respecte les exigences de cet alinéa, il se verra accorder le même accès aux renseignements personnels de la personne décédée que celle‑ci avait de son vivant. Sa demande d’accès aux renseignements personnels du défunt sera traitée comme si elle avait été présentée par la personne décédée elle‑même conformément au paragraphe 12(1) de la Loi. 

Personne autorisée en vertu d’une loi fédérale ou provinciale à gérer la succession d’une personne décédée

21. Le demandeur doit fournir un document écrit qui prouve qu’il est autorisé en vertu d’une loi fédérale ou provinciale à gérer la succession de la personne décédée.
22. La personne plaignante avait fourni une copie du certificat de décès délivré par le directeur de funérailles ainsi qu’une copie du testament du militaire décédé, dans lequel on la désignait comme la personne chargée de l’exécution testamentaire et fiduciaire du défunt.
23. Dans la présente affaire, le MDN n’a pas contesté le fait que la personne plaignante était la personne autorisée en vertu d’une loi fédérale ou provinciale à gérer la succession du militaire décédé. La personne plaignante a fourni une copie du testament du défunt révélant qu’elle est la personne chargée de l’exécution testamentaire. En outre, le MDN était d’accord avec le fait que la personne plaignante était autorisée à gérer la succession du défunt en l’espèce. Par conséquent, le Commissariat est convaincu que la personne plaignante était bel et bien autorisée à gérer la succession du défunt aux fins de l’application de l’alinéa 10b) du Règlement. 

Aux seules fins de gestion de la succession

24. Pour satisfaire à cette partie du critère, l’individu doit démontrer que sa demande concerne seulement la gestion de la succession du défunt. Pour ce faire, l’individu doit prouver qu’il souhaite accéder aux documents aux seules fins de gestion de la succession.
25. La Loi ne définit pas l’expression « aux seules fins de gérer la succession », et la jurisprudence limitée relative à l’application de l’alinéa 10b) du Règlement ne fournit pas de directives claires sur la question. Cependant, il est possible de tirer des enseignements de l’affaire MacDonald c. Ministère de la Défense nationale^{Note de bas de page 1} et des conclusions qu’en a tirées le Commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario (CIPVP) concernant l’alinéa 54a) de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée (LAIMPVP), qui est une disposition analogue.
26. Dans le cadre de l’affaire MacDonald c. Ministère de la Défense nationale, le MDN avait refusé de communiquer les renseignements personnels d’un employé décédé à ses exécuteurs testamentaires. La Cour n’avait pas réalisé une analyse complète de l’alinéa 10b) du Règlement. Cependant, elle avait souligné que la communication de ces renseignements constituait une atteinte à la vie privée et avait exigé une [traduction] « bonne raison » et une [traduction] « autorisation législative précise ». Cette approche prudente démontrait la réticence du MDN à communiquer des documents sans avoir obtenu une justification claire.
27. Dans le cadre de l’affaire Association canadienne des Sociétés Elizabeth Fry c. Canada^{Note de bas de page 2}, la Cour fédérale avait indiqué, dans le paragraphe 61, que l’alinéa 10b) du Règlement était « presque identique » à l’alinéa 54a) de la LAIMPVP.
28. Le CIPVP avait présenté de nombreuses conclusions sur l’interprétation de l’alinéa 54a) de la LAIMPVP et de l’alinéa 66a) de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, qui sont presque identiques. Ces conclusions ont, par le fait même, facilité l’interprétation de l’alinéa 10b) du Règlement.
29. Il est utile de comparer l’alinéa 54a) de la LAIMPVP et l’alinéa 10b) du Règlement. L’alinéa 54a) de la LAIMPVP prévoit que « les droits […] peuvent être exercés par : a) son représentant successoral, dans le cas du particulier décédé, si l’exercice de ce droit ou du pouvoir est relié à l’administration de sa succession ». L’alinéa 10b) du Règlement autorise les administrateurs de succession à exercer les droits d’une personne décédée « aux seules fins de gérer la succession » (caractères gras ajoutés). L’utilisation d’« aux seules fins de » plutôt que de « est relié » pourrait insinuer que les exigences imposées par l’alinéa 10b) du Règlement sont plus strictes que celles imposées par l’alinéa 54a) de la LAIMPVP.
30. À l’instar de la Cour dans l’affaire MacDonald, le CIPVP avait interprété l’alinéa 54a) de la LAIMPVP de façon restrictive afin d’assurer un équilibre entre les droits du demandeur et ceux de la personne décédée. Dans l’ordonnance M‑1075, le commissaire adjoint Mitchinson avait indiqué que les personnes décédées conservent leur droit à la vie privée, sauf en ce qui concerne la gestion de leur succession. Par conséquent, il faut restreindre l’interprétation de l’alinéa 54a) de la LAIMPVP de manière à ce qu’il s’applique uniquement aux renseignements nécessaires à la gestion de la succession^{Note de bas de page 3}. 
31. Plus particulièrement, les conclusions du CIPVP mettaient l’accent sur le fait que les renseignements demandés doivent servir à gérer la succession (voir les ordonnances MO‑1256^{Note de bas de page 4}, MO‑1301^{Note de bas de page 5}, MO‑1315^{Note de bas de page 6}, MO‑1525^{Note de bas de page 7} et MO‑2042^{Note de bas de page 8}). Elles faisaient également ressortir que le lien entre les renseignements demandés et la gestion de la succession doit être clair (voir les ordonnances MO‑1449^{Note de bas de page 9} et MO‑1803^{Note de bas de page 10}).
32. En bref, plusieurs principes et thèmes se sont dégagés :
    1. Il faut tenir compte des intérêts en matière de protection de la vie privée de la personne décédée avant de communiquer ses renseignements personnels à une autre personne. 
    2. La personne chargée de l’exécution testamentaire doit préciser les fins de la communication et en démontrer la validité. Elle doit également expliquer pourquoi les renseignements doivent lui être communiqués plutôt qu’à une autre personne.
    3. Le lien entre la gestion de la succession et les renseignements demandés doit être clair. La personne chargée de l’exécution testamentaire doit démontrer clairement que les documents demandés sont nécessaires à la gestion de la succession. 
    4. Les fins visées par la succession ainsi que leurs liens avec les renseignements demandés doivent être clairement décrits afin de justifier l’intrusion dans la vie privée de la personne décédée.
33. Ainsi, les individus qui présentent une demande en vertu de l’alinéa 10b) du Règlement au nom d’une personne décédée doivent préciser et justifier les fins de la demande, prouver la validité de ces fins et décrire la manière dont les documents demandés permettront d’arriver auxdites fins.
34. Dans les observations qu’il a présentées au MDN, le représentant a expliqué que la personne plaignante, soit celle chargée de l’exécution testamentaire du défunt, souhaitait obtenir les renseignements pour deux raisons. 
35. D’abord, le représentant a indiqué que la personne plaignante prévoyait de déposer, au nom de la succession, une plainte concernant une inconduite présumée en lien avec l’enquête sur les allégations qui pesaient contre le défunt. Il a mentionné que le militaire était décédé avant que lui soient communiqués les documents à cet égard. Il a soutenu que le rapport d’enquête contenait des renseignements sur le déroulement de l’enquête et que ceux‑ci étaient directement liés à la plainte que la personne plaignante comptait déposer.
36. Ensuite, le représentant a précisé que la personne plaignante participerait à la commission d’enquête sur le décès du militaire. Il a expliqué que les renseignements figurant dans le rapport d’enquête ainsi que les mesures prises par la chaîne de commandement du militaire à l’endroit du défunt à la suite de l’enquête devaient être communiqués à la personne plaignante afin qu’elle soit au courant des événements survenus et qu’elle puisse participer en toute connaissance de cause à la commission.
37. Après avoir examiné les éléments présentés, le MDN a établi que le représentant n’avait pas démontré qu’il existait un lien suffisant entre les renseignements demandés et la gestion de la succession du défunt, et ce, même si on lui avait donné l’occasion de le faire. Le MDN est d’avis que sa réponse à la demande d’accès aux renseignements respectait les dispositions de la Loi et que les renseignements demandés n’étaient pas nécessaires ni utiles à la gestion de la succession.
38. Le Commissariat estime que les éléments de preuve soumis par le représentant ne permettaient pas de conclure que la demande était reliée « aux seules fins de gérer la succession », ce qui signifie que le représentant ne satisfait pas la deuxième partie du critère prévu à l’alinéa 10b) du Règlement. Par conséquent, le Commissariat conclut que la personne plaignante n’est pas autorisée à agir au nom du défunt et à avoir accès, conformément au paragraphe 12(1) de la Loi, aux renseignements demandés, à savoir des renseignements auxquels aurait eu accès le défunt de son vivant.

Conclusion

39. Après examen, le Commissariat conclut que le représentant n’a pas expliqué ni étayé adéquatement les fins précises de la succession et la manière dont les documents demandés permettraient d’arriver à ces fins.
40. Par conséquent, la plainte est non fondée. 

Autre

41. Comme mentionné précédemment, le MDN avait établi que le représentant n’était pas autorisé à présenter une demande en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi pour gérer la succession du défunt, comme il est prévu à l’alinéa 10b) du Règlement, puisqu’il n’avait pas démontré qu’il existe un lien suffisant entre les renseignements demandés et la gestion de la succession du militaire décédé. Par conséquent, le MDN a traité la demande de manière informelle et a accepté de communiquer certains renseignements conformément au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi. Le MDN n’avait toutefois pas énoncé clairement ces raisons dans ses réponses.
42. Lorsqu’une demande présentée en vertu paragraphe 12(1) de la Loi est refusée, l’article 16 de la Loi exige que l’institution fédérale mentionne, selon le cas, le fait que les renseignements demandés n’existent pas ou la disposition précise de la Loi sur laquelle se fonde le refus. L’avis doit également informer le demandeur de son droit de déposer une plainte concernant le refus au commissaire à la protection de la vie privée du Canada.
43. Les différentes réponses du MDN portaient sur la demande présentée sous le régime de la Loi par le représentant, le délai de 30 jours pour répondre aux demandes ou le fait que le représentant était en droit de déposer une plainte auprès du commissaire à la protection de la vie privée du Canada. De plus, dans sa réponse au dossier 1, le MDN n’avait pas précisé que les renseignements étaient communiqués conformément à l’alinéa 8(2)m) de la Loi.
44. Par définition, une demande informelle de renseignements personnels est soumise au bureau de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels d’une institution fédérale, mais n’est pas présentée ni traitée conformément à la Loi. Il n’est pas obligatoire de répondre aux demandes informelles dans un délai prescrit, et les demandeurs ne sont pas en droit de déposer une plainte au commissaire à la protection de la vie privée du Canada. La section 4.1.6 de la Directive sur les demandes de renseignements personnels et de correction des renseignements personnels prévoit que les institutions fédérales peuvent « [p]rocéder uniquement au traitement d’une demande de façon informelle à la réception d’un avis de consentement écrit de la part d’un demandeur qui a été informé du fait que seules les demandes formelles sont assujetties aux dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels, y compris les délais prévus par la Loi et le droit de déposer une plainte ».
45. À la lumière de ce qui précède, le Commissariat recommande au MDN d’envisager de prendre les mesures nécessaires afin de se conformer aux exigences de la Loi.