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Le nom d’un individu est considéré comme un renseignement personnel s’il est accompagné de renseignements qui le concernent

Plainte déposée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels

Le 11 février 2019

  1. Le plaignant allègue que l’organisme fédéral en cause, l’Office des transports du Canada (l’OTC), a invoqué à tort des exceptions à l’application de l’alinéa 12(1)b) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi) ainsi que ses articles 26 et 27 et son paragraphe 70(1) en réponse à sa demande d’accès à ses renseignements personnels.

Sommaire de l’enquête

  1. Le plaignant est un défenseur des droits des passagers aériens qui, de façon régulière, dépose des plaintes et entreprend d’autres procédures auprès de l’OTC ou y est partie. De plus, également de façon régulière, il intente devant la Cour fédérale des procédures portant sur les droits des passagers aériens ou y est partie. Dans le cadre de ses activités de défense de ces droits, le plaignant exploite un site Web au nom d’une organisation qui y est présentée comme un réseau indépendant de bénévoles à but non lucratif, qu’il dirige et coordonne lui même.
  2. Le 23 septembre 2016, le plaignant a présenté à l’OTC une demande d’accès à des renseignements personnels désignés comme suit : « tous les documents me concernant, notamment ceux citant mon prénom ou mon nom de famille (avec ou sans les accents) » [traduction]. Il a indiqué que cette demande visait la période comprise entre le 1er janvier 2015 et le 23 septembre 2016.
  3. Dans sa demande écrite, le plaignant a précisé qu’il ne demandait pas accès aux documents qui lui avaient été signifiés dans le contexte de procédures devant la Cour d’appel fédérale ou l’OTC ou encore qui lui avaient déjà été fournis autrement. De plus, dans un courriel daté du 11 octobre 2016, il a indiqué que l’OTC pouvait exclure de la réponse à sa demande toutes les lettres ou tous les courriels qu’il avait lui même envoyés à l’organisme s’ils ne s’inscrivaient pas dans un contexte plus large (p. ex. chaîne de courriels).
  4. Le 22 novembre 2016, le directeur de la gestion de l’information et des services techniques de l’OTC a répondu au plaignant. Il lui a communiqué 33 pages complètes ou partielles de documents, mais il a refusé de lui communiquer 760 pages complètes en invoquant des exceptions à l’application de l’alinéa 12(1)b) de la Loi ainsi que ses articles 26 et 27 et son paragraphe 70(1).
  5. Dans sa réponse, le représentant de l’OTC a informé le plaignant que, selon l’organisme, la plupart des renseignements trouvés en réponse à sa demande ne constituaient pas des renseignements personnels le concernant. Il a invoqué les raisons suivantes :

    Je constate que la plupart des mentions de votre nom dans les documents de l’OTC ont été faites par ses membres et ses employés au moment de la préparation des réponses aux demandes que vous aviez présentées à titre de défenseur des droits des consommateurs au nom de l’organisation. […] Je considère que ni les renseignements que vous avez demandés à titre de représentant de l’organisation ni les discussions internes de l’OTC visant à répondre à ces demandes ne constituent des renseignements personnels. En effet, ces demandes n’intègrent pas les valeurs et les droits que la protection de la vie privée vise à préserver (c. à d. l’intimité, l’identité, la dignité et l’intégrité de l’individu).

    En conclusion, j’ai jugé que les mentions de votre nom visées par votre demande ne sont pas considérées comme des renseignements personnels, pour lesquels la Loi sur la protection des renseignements personnels vous confère un droit d’accès, lorsque les mentions sont le résultat de délibérations ou de consultations sur une question d’ordre réglementaire ou décisionnel que vous avez présentée à l’OTC ou portée à son attention, sauf si elles ont des répercussions sur les notions d’intimité, d’identité, de dignité et d’intégrité de l’individu.

  6. Dans les observations qu’il a formulées au cours de notre enquête, l’OTC a tenu le même raisonnement. Il a également invoqué des exceptions à l’égard d’une partie des renseignements en vertu des articles 26 (renseignements concernant un autre individu) et 27 (secret professionnel des avocats) de la Loi ainsi qu’à l’égard d’un document d’une page en vertu de son paragraphe 70(1), qui porte sur des renseignements pouvant être considérés comme des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada (renseignements confidentiels du Cabinet).
  7. Au début de notre enquête, l’OTC a accepté d’effectuer un examen secondaire des documents visés afin de déterminer s’il pourrait communiquer des renseignements supplémentaires au plaignant. Il a effectué cet examen en novembre 2017. Or, bien qu’il ait renoncé à invoquer les articles 26 et 27 dans certains cas, l’organisme est demeuré convaincu que tous les renseignements qu’ils refusait de communiquer faisaient l’objet d’une exception à l’application de l’alinéa 12(1)b), car ils ne constituaient pas des renseignements personnels concernant le plaignant (sauf pour la page 763, que l’OTC a alors accepté de lui communiquer).
  8. L’OTC nous a fourni à l’époque une version à jour des documents indiquant les exceptions révisées invoquées – et précisant qu’il invoquait désormais des exceptions à l’application de l’alinéa 12(1)b) en ce qui a trait à tous les documents qu’il refusait de communiquer – ainsi qu’un tableau montrant les modifications apportées concernant les exceptions.
  9. Dans le cadre de notre enquête, l’OTC nous a fourni aux fins d’examen une copie des documents non caviardés, sauf ceux qu’il refusait de communiquer en invoquant l’article 27. Au départ, il s’était opposé à nous fournir les renseignements qu’il refusait de communiquer en vertu de cet article, affirmant craindre que cette mesure puisse représenter une renonciation au privilège du secret professionnel des avocats. Toutefois, l’organisme a finalement permis à notre enquêteur de consulter dans ses bureaux les documents qu’il refusait de communiquer en vertu de l’article 27. l’OTC a toutefois précisé qu’il ne renonçait pas à ce privilège.

Application

  1. Pour rendre notre décision, nous nous sommes appuyés sur la définition de « renseignements personnels » énoncée à l’article 3 de la Loi ainsi que sur son alinéa 12(1)b), ses articles 26 et 27 et son paragraphe 70(1).
  2. Selon la définition énoncée à l’article 3 de la Loi , on entend par « renseignements personnels » les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, notamment ceux relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge, à sa situation de famille, à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à ses opérations financières, les numéros d’identification qui lui sont propres, ses empreintes digitales, son groupe sanguin et ses opinions personnelles. En outre, les renseignements personnels comprennent explicitement « les idées ou opinions d’autrui sur lui » (alinéa g]), et « son nom lorsque celui ci est mentionné avec d’autres renseignements personnels le concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet » (alinéa i]).
  3. L’alinéa 12(1)b) de la Loi confère à un individu un droit d’accès aux renseignements personnels le concernant et relevant d’une institution fédérale, dans la mesure où il peut fournir sur leur localisation des indications suffisamment précises pour que l’institution fédérale puisse les retrouver sans problèmes sérieux.
  4. En vertu de l’article 26 de la Loi, le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui portent sur un autre individu que celui qui fait la demande et il est tenu de refuser cette communication dans les cas où elle est interdite en vertu de l’article 8. Toutefois, pour l’application de l’article 26, la définition de « renseignements personnels » ne comprend pas « les renseignements […] concernant un individu qui, au titre d’un contrat, assure ou a assuré la prestation de services à une institution fédérale et portant sur la nature de la prestation, notamment les conditions du contrat, le nom de l’individu ainsi que les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de la prestation » (alinéa k]).
  5. En vertu de l’article 27 de la Loi, le responsable d’une institution fédérale peut refuser la communication des renseignements personnels demandés en vertu du paragraphe 12(1) qui sont protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client.
  6. En vertu du paragraphe 70(1), la Loi ne s’applique pas aux documents renfermant des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada (renseignements confidentiels du Cabinet), notamment les « documents de travail destinés à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l’examen du Conseil » (alinéa b]).

Analyse

Les renseignements visés constituent ils des renseignements personnels concernant le plaignant?

  1. Selon la position de l’OTC, telle qu’elle a été modifiée lorsqu’il a examiné les documents en novembre 2017, tous les renseignements qu’il refusait de communiquer faisaient l’objet d’une exception à l’application de l’alinéa 12(1)b) de la Loi et cette exception est justifiée, car il ne s’agit pas de renseignements personnels du plaignant au sens de l’article 3. L’organisme fait également valoir que le nom du plaignant ne devrait pas être considéré comme un renseignement personnel lorsqu’il se rapporte à des délibérations ou à des consultations sur une question d’ordre réglementaire ou décisionnel que le plaignant a présentée à l’OTC ou portée à son attention au nom d’une organisation.
  2. Nous remarquons que le paragraphe 12(1) prévoit le droit d’accès, et non des exceptions à cet égard. Nous comprenons donc que, selon la position de l’OTC, le plaignant ne peut avoir accès à ces renseignements, puisqu’il ne s’agit pas de renseignements personnels le concernant en vertu de la Loi et que ceux ci ne font pas partie des renseignements dont l’accès est prévu en vertu du paragraphe 12(1).
  3. La position de l’OTC repose sur la prémisse que le plaignant agissait au nom d’une organisation, et non à titre personnel. Nous constatons toutefois que, selon la preuve, l’organisation n’est pas une entité distincte. Le plaignant a confirmé qu’elle n’est pas constituée en personne morale et que toutes les plaintes mettant en cause l’OTC auxquelles il était partie avaient été déposées en son nom personnel. De même, il avait personnellement soulevé tous les litiges connexes.
  4. Après avoir examiné les documents que l’OTC refusait de communiquer en invoquant qu’ils ne renfermaient pas de renseignements personnels, nous pouvons confirmer que le nom du plaignant ou des mentions renvoyant directement à lui (plutôt qu’à l’organisation) figurent dans tous les documents visés. De plus, dans de nombreux cas, les documents que l’OTC refusait de communiquer renferment des renseignements sur des opinions relatives au comportement du plaignant ou d’autres renseignements à son sujet, notamment la façon dont l’OTC a traité ses demandes et les renseignements que l’organisme avait recueillis à son sujet (par exemple à partir d’articles de journaux).
  5. Nous estimons que ces renseignements entrent dans la définition de « renseignements personnels » énoncée à l’article 3 de la Loi et que cette loi vise à conférer un droit d’accès aux renseignements visés, sous réserve d’autres exceptions pertinentes.
  6. Nous reconnaissons que le simple fait qu’un document renferme le nom d’une personne ne signifie pas nécessairement qu’il s’agit d’un « renseignement personnel » au sens de la LoiNote de bas de page 1. Toutefois, si le nom est accompagné de renseignements concernant la personne ou que la communication de son seul nom révélerait des renseignements à son sujet, comme c’est le cas dans la majorité des documents visés, cette information sera considérée comme des renseignements personnelsNote de bas de page 2.
  7. À l’appui de sa position, l’OTC également cité la décision de la Cour d’appel fédérale dans Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), [2007] 1 RCF 203, 2006 CAF 157 (« NAV CANADA »), et celle de la Cour fédérale dans Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du Canada) c. Canada (Conseil canadien des relations du travail), [1996] 3 CF 609 (« Conseil des relations du travail ») dans ses observations écrites.
  8. Nous estimons la présente affaire est différente des deux affaires citées par l’OTC. Dans NAV CANADA, des tiers, notamment des journalistes, demandaient, en vertu de la Loi sur l’accès à l’information, l’accès à des enregistrements relatifs au contrôle de la circulation aérienne se rapportant à des accidents aériens sur lesquels avait fait enquête le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports. Or, le Bureau avait refusé de communiquer ces enregistrements, invoquant qu’ils renfermaient des renseignements personnels. La Cour d’appel fédérale a conclu qu’ils contenaient « des renseignements relatifs à la situation de l’aéronef, aux conditions météorologiques, à diverses questions intéressant le contrôle de la circulation aérienne et aux propos échangés par les pilotes et les contrôleurs » (par. 53) et qu’il s’agissait de « renseignements non personnels, transmis par un individu dans un environnement professionnel » (par. 54). Elle a aussi conclu que les renseignements ne faisaient pas intervenir le droit à la vie privée des personnes, qui intègre « [les notions] d’intimité, d’identité, de dignité et d’intégrité de l’individu » (par. 52 53). En conséquence, la Cour a ordonné à l’OTC de communiquer les renseignements visés.
  9. En revanche, dans la présente affaire, les renseignements visés concernent directement le plaignant ainsi que des discussions internes portant sur ses demandes et sur les activités de l’OTC. Ces renseignements ne sont donc pas de la même nature que les renseignements techniques sur le contrôle de la circulation aérienne visés dans NAV CANADA.
  10. En ce qui a trait à Conseil canadien des relations du travail, le litige portait sur une demande d’accès à des notes prises par des membres du Conseil nommés par le gouverneur en conseil. Or, les renseignements visés dans la présente affaire étaient de nature différente. Il s’agit principalement de communications entre des employés de l’OTC, et non de notes prises par des décideurs et pouvant faire l’objet d’un privilège décisionnel. Quoi qu’il en soit, bien que l’OTC ait cité la décision de la Cour fédérale selon laquelle les consultations et les délibérations des décideurs n’entrent pas dans la définition de « renseignements personnels », la Cour d’appel fédérale a rendu sa décision en s’appuyant sur des considérations plus restreintes. Elle a conclu que les notes prises par les personnes nommées par le gouverneur en conseil dans le cadre d’instances quasi judiciaires et ne figurant pas dans un document officiel ne relevaient pas du Conseil (2000 CanLII 15487). l’OTC n’a pas fait valoir dans la présente affaire que les dossiers en question ne relevaient pas de lui.
  11. Pour ces raisons, nous estimons que l’OTC s’est appuyé à tort sur la définition de « renseignements personnels » énoncée à l’article 3 de la Loi et sur des exceptions à l’application de son alinéa 12(1)b) pour refuser de communiquer des renseignements au plaignant.
  12. Dans de nombreux cas où l’OTC a déclaré que les renseignements visés ne constituaient pas les renseignements personnels du plaignant, il a aussi exclu des renseignements en vertu des articles 26 et 27 de la Loi; dans un autre cas similaire, il en a aussi exclu en vertu de son paragraphe 70(1). Nous devons donc également tenir compte des exceptions que l’OTC a invoquées pour refuser de communiquer des renseignements.

L’OTC était il justifié de refuser de communiquer des renseignements en vertu des articles 26 et 27 et du paragraphe 70(1) de la Loi?

  1. Comme nous l’avons déjà indiqué, notre enquêteur a finalement eu la possibilité d’examiner tous les renseignements que l’OTC refusait de communiquer en invoquant les articles 26 et 27 de la Loi.
  2. Dans l’ensemble, nous estimons que l’OTC était justifié de refuser de communiquer des renseignements personnels de tiers en vertu de l’article 26 de la Loi. Toutefois, nous constatons que, dans un cas – à la page 463 des documents visés –, l’organisme refusait en vertu de l’article 26 de communiquer le nom et les coordonnées professionnelles de l’expéditeur d’un courriel, qui semble avoir travaillé pour lui à contrat, alors que le contenu du courriel avait été communiqué au plaignant.
  3. En vertu de l’alinéa 3k) de la Loi, les renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant un individu qui, au titre d’un contrat, assure ou a assuré la prestation de services à une institution fédérale et portant sur la nature de la prestation, y compris les conditions du contrat, le nom de l’individu ainsi que les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées au cours de la prestation. Nous considérons donc que l’OTC devrait communiquer au plaignant les renseignements figurant à la page 463 qu’il refusait de lui communiquer invoquant l’article 26.
  4. Concernant l’application de l’article 27 de la Loi, après un examen des renseignements visés, nous estimons que, dans l’ensemble, le contenu des communications que l’OTC refusait de communiquer en invoquant cet article justifiait cette exclusion. En effet, les documents visés renferment des communications portant sur des avis juridiques entre un avocat et son client.
  5. Nous avons toutefois constaté que l’OTC avait dans de nombreux cas refusé, en invoquant l’article 27 de la Loi, de communiquer des documents complets qui renferment le nom et l’adresse de courriel d’expéditeurs et de destinataires de courriels ainsi que la date et l’heure de transmission. En règle générale, ces renseignements ne seraient pas confidentiels, car ils ne révèlent pas le contenu des communications. Selon nous, ceux ci ne font pas l’objet d’une exception en vertu de l’article 27.
  6. L’OTC a invoqué le paragraphe 70(1) de la Loi uniquement pour refuser de communiquer une page (page 254). Le document visé consiste en une communication par courriel entre des employés de l’organisme concernant des questions budgétaires. Dans ses observations écrites, l’OTC a fait savoir que ce document comprenait un échange sur un document destiné au Cabinet visant à fournir des explications contextuelles, l’analyse de problèmes ou des options stratégiques à l’intention du Conseil privé de la Reine pour le Canada afin de l’aider à prendre des décisions. Selon l’OTC, le courriel constitue un « document de travail » au sens de l’alinéa 70(1)b) de la Loi.
  7. Après avoir examiné le contenu du document, nous ne sommes pas convaincus, d’après l’information fournie par l’OTC, qu’il s’agit de renseignements confidentiels du Cabinet. Rien ne prouve que la correspondance par courriel a été présentée au Cabinet. Rien non plus ne prouve qu’elle était censée lui être présentée ni, malgré l’affirmation de l’organisme, que cette correspondance fait référence à un document destiné au Cabinet.
  8. En vertu de la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor pertinente, il est obligatoire de consulter le Bureau du Conseil privé lorsqu’un document est considéré comme un « document de travailNote de bas de page 3 », ce que l’OTC n’a pas fait dans cette affaire. Cette omission ne constitue pas un facteur déterminant, mais il en résulte que rien ne prouve non plus que le Bureau du Conseil privé considère la correspondance par courriel visée comme un « document de travail ».
  9. Nous estimons donc que l’OTC a omis d’établir que ce document en particulier est exclu de l’application de la Loi en vertu de son paragraphe 70(1). Cela dit, nous constatons qu’un seul paragraphe de la correspondance par courriel comprend une mention renvoyant au plaignant. À notre avis, seul ce paragraphe doit lui être communiqué. Le reste de la correspondance peut être caviardé.

Conclusions

  1. Nous estimons que l’OTC a commis une erreur en refusant de communiquer les renseignements personnels portant la mention « s. 12(1)(b) » dans les documents visés. L’organisme n’a pas établi non plus qu’il était justifié d’invoquer le paragraphe 70(1) de la Loi pour refuser de communiquer les renseignements. Nous concluons donc que la plainte est fondée.
  2. À notre avis, l’OTC était justifié de refuser de communiquer les renseignements en invoquant les articles 26 et 27, sauf en ce qui concerne les renseignements figurant à la page 463, ceux se rapportant aux expéditeurs et aux destinataires des courriels ainsi que la date et l’heure de transmission de ces courriels (c. à d. des renseignements ne révélant pas le contenu des communications) que l’organisme refusait de communiquer en vertu de l’article 27.

Recommandations

  1. Nous recommandons à l’OTC de communiquer au plaignant les renseignements qui font l’objet d’une mention « s. 12(1)(b) » dans les documents visés sous réserve des autres exceptions invoquées. Ces renseignements devraient comprendre la page 763, qu’il a déjà accepté de communiquer au plaignant.
  2. Nous recommandons également à l’OTC de réexaminer l’application de l’article 26 de la Loi aux renseignements de la page 463 des documents visés, se rapportant à une personne travaillant à contrat, qu’il refusait de communiquer.
  3. En ce qui concerne les renseignements que l’OTC refusait de communiquer en invoquant l’article 27 de la Loi, nous lui recommandons de communiquer au plaignant le nom de l’expéditeur et du destinataire des courriels ainsi que la date et l’heure de transmission figurant dans ces documents. Ces renseignements ne peuvent faire l’objet du privilège du secret professionnel des avocats.
  4. Enfin, nous recommandons à l’OTC de communiquer les passages de la correspondance par courriel mentionnant le nom du plaignant qu’il refusait de communiquer en invoquant le paragraphe 70(1) de la Loi.
  5. En réponse à nos recommandations, l’OTC nous a informés qu’il maintient sa position initiale selon laquelle les renseignements dont il refusait la communication prévue à l’article 12 de la Loi ne constituent pas les renseignements personnels du plaignant, mais qu’il donnera suite à nos recommandations en communiquant au plaignant les renseignements suivants :
    • les renseignements qu’il refusait de communiquer, en invoquant des exceptions à l’application de l’article 12, figurant dans des documents où sont mentionnés le nom du plaignant ou de l’organisation, notamment la page 763, qu’il avait déjà accepté de communiquer;
    • les renseignements de la page 463 portant sur l’individu travaillant à contrat pour l’OTC, qu’il avait refusé de communiquer;
    • les passages de la correspondance par courriel mentionnant le nom du plaignant qu’il avait refusé de communiquer en vertu du paragraphe 70(1);
    • les renseignements d’identification généraux, comme le nom des expéditeurs et des destinataires de courriels ainsi que la date et l’heure de transmission qu’il avait refusé de communiquer en vertu de l’article 27 de la Loi.
  6. L’OTC avait signalé au départ qu’il avait pour objectif de communiquer ces renseignements au plaignant au plus tard le 25 février 2019. Toutefois, par la suite, l’organisme a fait savoir qu’il pourrait avoir besoin de plus de temps et a proposé la date du 1er mars 2019 pour la communication.
  7. Compte tenu de la réponse positive de l’OTC à nos recommandations, nous concluons que la plainte est conditionnellement résolue. Cette conclusion s’applique à condition que l’OTC fournisse au plaignant une réponse complète au plus tard le 1er mars 2019.
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