Collecte non nécessaire de renseignements sur la santé de membres de la GRC (GRC)

Plainte déposée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi)

1. La plaignante est membre de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). En octobre 2002, elle a présenté une demande de pension d'invalidité auprès d'Anciens Combattants Canada (ACC). En 2003, ACC lui a écrit pour l'informer qu'elle était admissible à une pension d'invalidité en vertu de l'article 32 de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, de même qu'à des prestations supplémentaires pour personne à charge. Dans la lettre, ACC réfère aussi au diagnostic établi après une évaluation psychologique, en plus de donner des renseignements financiers, comme les indemnités mensuelles (rétroactives et à venir) qui seront versées. La plaignante allègue qu'une copie de cette lettre a été recueillie de manière inappropriée par le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC, car selon elle, le document contient des renseignements médicaux et financiers personnels qui ne sont pas nécessaires pour administrer les prestations.

Résumé de l'enquête

2. Pour clarifier le contexte de cette plainte, il est nécessaire d'indiquer que la GRC et ACC ont signé un protocole d'entente le 5 septembre 2002, en vue du transfert à ACC des responsabilités liées à l'administration et à l'évaluation des demandes de pension d'invalidité des employés de la GRC. C'est pourquoi en octobre 2002, la plaignante a présenté une demande de pension d'invalidité à ACC pour une affection découlant de son service à la GRC.
3. Quelques mois plus tard, la plaignante a reçu d'ACC une lettre de décision indiquant qu'on avait évalué son invalidité à x % en vertu du paragraphe 39(1) de la Loi sur les pensions et qu'une pension additionnelle lui serait versée pour la personne à sa charge, conformément au paragraphe 34(3) de la même loi. La lettre comprenait des détails du diagnostic médical, qui avait été établi à la suite d'une évaluation psychologique menée en octobre 2002. De plus, elle incluait des renseignements financiers détaillés, comme le montant du rajustement rétroactif et celui des paiements mensuels qui lui seraient versés.
4. Une copie de la lettre envoyée par ACC à la plaignante a été transmise au Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC. Un exemplaire a ensuite été joint à son dossier médical administratif par la Direction générale des services de santé nationaux de la GRC.
5. Selon la plaignante, la GRC n'aurait pas dû recueillir 1) ses renseignements financiers, 2) son diagnostic médical/invalidité ouvrant droit à pension^{Note de bas de page 1} et 3) le pourcentage de son invalidité, car elle n'a pas besoin de connaître ces renseignements personnels sensibles.
6. Le Commissariat a donc demandé à la GRC de lui démontrer qu'il lui était nécessaire de recueillir les renseignements personnels médicaux et financiers de la plaignante et que cette collecte était conforme aux fins auxquelles les renseignements avaient été recueillis à l'origine par ACC.
7. La GRC affirme qu'elle a (en général) besoin d'obtenir les diagnostics médicaux (et les pronostics) auprès d'ACC lorsqu'une pension d'invalidité a été accordée afin que le médecin-chef divisionnaire concerné 1) fasse des recommandations sur le droit à des soins de santé complémentaires, 2) établisse le profil médical de chaque membre et 3) fasse des recommandations sur les limites, les restrictions et les capacités des membres qui retournent au travail.
8. Cependant, nous notons que la collecte des renseignements personnels de la plaignante auprès d'ACC a été réalisée par le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC, qui fait partie de la Direction générale des ressources humaines chargée de l'administration de la pension des membres de la GRC ainsi que des régimes collectifs d'assurance-vie et d'assurance-invalidité. Cette direction générale n'est pas chargée de fournir des services médicaux ou des soins de santé.
9. Inversement, il n'y avait pas de besoin apparent d'inclure les renseignements financiers personnels de la plaignante dans son dossier médical administratif.

Application

10. Pour arriver à notre conclusion, nous avons pris en considération les articles 3 et 4 de la Loi.
11. L'article 3 de la Loi définit les renseignements personnels comme des renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, sans que soit limitée la portée générale des dispositions précédentes : les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge ou à sa situation de famille, à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à des opérations financières auxquelles il a participé, à tout numéro qui lui est propre, à ses empreintes digitales, à son groupe sanguin, à ses opinions personnelles, etc.
12. Les renseignements dont il est question correspondent clairement à la définition de renseignements personnels trouvée à l'article 3 de la Loi, puisqu'il s'agit de données médicales, financières et sur les antécédents professionnels de la plaignante.
13. L'article 4 de la Loi prévoit que les seuls renseignements personnels que peut recueillir une institution fédérale sont ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités.
14. La GRC fait valoir que les renseignements recueillis auprès d'ACC sont en lien avec ses activités, soit fournir des soins de santé complémentaires, établir un profil médical pour chaque membre et faciliter le retour au travail des membres. La GRC affirme aussi que sa collecte est autorisée en vertu de l'article 4 de la Loi, car ACC est autorisé à communiquer les renseignements en vertu de l'alinéa 8(2)a) de la Loi (communication aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés) conformément au protocole d'entente conclu entre les deux organisations.
15. Il est donc important de comprendre la nature de la relation qui existe entre ACC et la GRC en matière de gestion des pensions d'invalidité. C'est pourquoi nous avons examiné le protocole d'entente susmentionné.

Le protocole d'entente entre ACC et la GRC

16. Conformément au protocole d'entente conclu entreACC et laGRC :
    • Les membres et anciens membres de la GRC ont droit à des prestations en vertu de la Loi sur les pensions pour des blessures ou des maladies découlant de leur service ou attribuable à celui-ci. Auparavant, le rôle d'ACC, en ce qui a trait à la GRC, était limité au premier niveau d'évaluation pour les demandes de pension d'invalidité. Le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) jouait aussi un rôle en examinant les décisions négatives et en rendant des décisions subséquentes. Une fois qu'ACC avait rendu une décision concernant une demande de prestations d'invalidité, il incombait à la GRC d'en informer le client, et de communiquer tout renseignement ou instruction concernant le paiement à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
    • En raison des besoins complexes d'un nombre toujours plus grand de bénéficiaires d'une pension d'invalidité, la GRC a déterminé qu'elle devrait transférer la gestion des pensions d'invalidité et des soins de santé à ACC.
    • Même si elle a été signée en septembre 2002, l'entente de principe est entrée en vigueur (rétroactivement) le 1^er avril 2002.
    • La GRC a transféré à ACC ses obligations en lien avec la prise de décision, l'évaluation, le paiement et l'administration concernant les allocations et les prestations prévues par le régime de soins de santé pour les membres de la GRC.
    • ACC n'a pas l'autorité législative lui permettant d'offrir des soins de santé aux bénéficiaires d'une pension de la GRC ou de fournir les pensions accordées aux civils et aux membres réguliers admissibles. La GRC rembourse ces coûts à ACC (par le truchement d'un règlement interministériel).
17. Ni le protocole d'entente, ni les modalités connexes ne traitent des pratiques de communication de l'information entre Anciens Combattants Canada et la GRC.
18. Il est cependant clairement indiqué dans le protocole d'entente qu'ACC a accepté de fournir des services aux membres de la GRC au nom de cette organisation, ce qui comprend la prise de décision, l'évaluation, le paiement et l'administration en ce qui concerne les allocations et les prestations prévues par le régime de soins de santé pour les membres de la GRC. Ainsi, il n'est pas apparent que la GRC ait besoin des renseignements financiers détaillés au sujet de l'allocation de pension d'invalidité, de l'évaluation du pourcentage de l'invalidité ou du diagnostic médical/invalidité ouvrant droit à pension dont il est question. Conformément au libellé du protocole d'entente, la GRC aurait uniquement besoin de savoir le montant total qu'elle doit verser à ACC par le truchement du règlement interministériel.
19. Comme la lettre d'ACC contenait à la fois des renseignements médicaux et financiers, le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC a obtenu plusieurs données personnelles de la plaignante. Ces données ne semblent pas, au premier abord, être requises aux fins du règlement interministériel dont il est question dans le protocole d'entente.
20. Selon nous, la collecte de renseignements médicaux et financiers personnels auprès d'ACC par la GRC devrait être régie par le principe du " besoin de savoir " et, en conséquence, être assujettie à de strictes politiques et mesures de contrôle en matière de confidentialité. Ainsi, les renseignements médicaux personnels ne devraient pas être accessibles aux employés qui ne participent pas à la prestation de services de santé et, de même, les renseignements financiers personnels ne devraient pas pouvoir être consultés par le personnel chargé des soins de santé.

Politiques pertinentes

21. Dans ses observations, la GRC renvoie aussi à ses politiques actuelles, précisément : la Partie XIV.1 de son Manuel d'administration (droits en matière de soins de santé et programme d'avantages sociaux). Conformément à la section 2.4 de la Partie XIV.1, la GRC a besoin des renseignements liés à la décision rendue par ACC pour une demande de pension d'invalidité afin d'établir les prestations. Cependant, la GRC n'a pas fait d'observations précises sur la nécessité de recueillir des renseignements financiers personnels. Il n'est donc pas encore clair que la GRC a réellement besoin de ces renseignements afin d'administrer les avantages liés aux prestations, puisque cette fonction a été transférée à ACC dans le protocole d'entente.
22. Pour ce qui est des renseignements médicaux personnels dont il est question, comme susmentionné, la GRC affirme que la collecte est nécessaire puisque la pension accordée par ACC pourrait être un signe qui indique qu'il est nécessaire de mener une évaluation sur l'aptitude au travail ou si un employé est admissible à des soins de santé complémentaires. Pour appuyer cette position, la GRC réfère à l'article 32 de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada, ainsi qu'à la description des utilisations compatibles trouvée dans le fichier de renseignements personnels GRC PPE 808 d'Info Source.
23. Nous avons aussi examiné les politiques de laGRC en ce qui a trait au traitement des renseignements médicaux personnels. Selon le Manuel pour les services de santé de laGRC MA II.19 (services de santé au travail), la confidentialité des renseignements médicaux personnels de ses membres devrait toujours être d'une importance capitale :

    [Traduction]

    D. 4. Les renseignements sur l'état de santé collectés par la GRC seront protégés par le principe de la confidentialité des renseignements médicaux. Le personnel des Services de santé ne les transmettra qu'aux employés nommés aux annexes III-11-1, III-11-2 et III-11-6 et, si un médecin-chef juge qu'il y a obligation de divulguer, au commandant divisionnaire.

    D. 5. Un professionnel de la santé ne communiquera pas de renseignements médicaux, à moins que ces renseignements soient cruciaux et essentiels à une enquête et qu'on en ordonne la production. Voir paragraphes 24.1(1) à (5) (inclusivement) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada.

    D. 6. Après une évaluation de l'état de santé, le médecin-chef ou le médecin assigné par la GRC communiquera à la gestion uniquement les limites et les restrictions des capacités qui empêchent le membre de respecter les exigences de son poste. Absolument aucun diagnostic médical ou renseignement médical ne sera révélé.

24. Conformément aux annexes dont il est question à D.4 (employés pouvant accéder aux dossiers d'autres employés dans le cadre de leurs fonctions), seules les personnes suivantes peuvent consulter les renseignements médicaux d'un membre de laGRC :
    1. Les employés de la Sous-direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels qui respectent les lois en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels;
    2. Les historiens ou chercheurs et la Direction des relations publiques et de l'information (accès uniquement aux dossiers des anciens membres de plus de 70 ans pour lesquels le dossier médical est le seul document restant);
    3. Les Services de santé nationaux;
    4. Un médecin-chef (régional).
25. Selon ces politiques, il semble que l'accès aux renseignements médicaux recueillis par les Services de santé de la GRC est strictement réglementé afin de protéger la vie privée des membres et leurs renseignements confidentiels (même si nous doutons du bien-fondé de communiquer des renseignements personnels de nature sensible à des historiens ou à des chercheurs, ou encore à la Direction des relations publiques et de l'information dans les circonstances décrites dans la politique).
26. Ainsi, il ne semble pas que la collecte de renseignements médicaux personnels faite par le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC respectait les politiques internes de l'organisation limitant l'accès aux renseignements médicaux confidentiels de nature sensible. De même, aucune des politiques examinées ne faisait part du besoin pour la Direction nationale des services de santé ou les médecins-chefs d'accéder à des renseignements financiers personnels.

La nature systémique de la plainte

27. Au cours de l'enquête, des renseignements ont révélé que le problème de la collecte inappropriée de renseignements médicaux de nature sensible par le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC auprès d'ACC était systémique. La plaignante a été en mesure de fournir des documents prouvant la collecte routinière et continue de renseignements médicaux personnels par la GRC entre 2005 et 2010, malgré une demande faite par la GRC afin qu'ACC revoie ses pratiques en matière de communication.
28. La plaignante dans ce dossier a aussi désigné un représentant qui a fourni à l'enquêteur une copie d'une lettre datée de novembre 2010 qu'il a reçue du coordonnateur adjoint de la Sous-direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels àACC, qui affirmait :

    [Traduction]

    Anciens Combattants Canada (ACC) est, à la demande de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), chargé d'évaluer les demandes de pensions d'invalidité présentées par les membres actifs et les anciens membres de la GRC. Ces membres sont admissibles à une pension d'invalidité en vertu de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada (Partie II). Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est l'unique responsable des évaluations de la condition physique des membres en service, de même que du respect des exigences de santé et sécurité au travail.

    Jusqu'en décembre 2002, la GRC payait directement les prestations d'invalidité mensuelles et les frais de traitement associés aux affections ouvrant droit à pension. Des copies des décisions touchant les pensions, des résumés d'évaluations et des décisions favorables du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) étaient alors fournies à la GRC, afin d'appuyer le processus de versement des prestations d'invalidité et des avantages médicaux connexes à ses membres.

    Les renseignements étaient aussi transmis à la GRC, car les décisions rendues par ACC pour les demandes individuelles pour cause d'invalidité ne comprennent pas de section particulière sur les restrictions ou les limites en matière d'emploi. Les pensions d'invalidité et les pourcentages associés portent sur la perte permanente d'intégrité physique ou mentale, sur la douleur, de même que sur les effets de l'invalidité sur la vie personnelle, les activités récréatives et le travail.

    En décembre 2002, la GRC a demandé qu'ACC assume le paiement direct des prestations mensuelles de pension pour tous ses membres actifs et retraités et certains membres civils. De plus, la GRC a demandé qu'ACC assume l'administration des services de santé liés à l'invalidité pour les membres retraités de la GRC. Pendant cette période (de décembre 2002 à mars 2010), on a continué de fournir à la GRC des copies intégrales des décisions rendues sur la pension d'invalidité pour les membres en service aux fins de la prestation des avantages médicaux liés aux affections ouvrant droit à pension.

29. Le représentant de la plaignante a aussi fourni à l'enquêteur une copie d'une lettre datée d'octobre 2005 du directeur, Soutien aux programmes, à la Sous-direction de la santé et de la sécurité au travail de la GRC qui s'adressait au directeur intérimaire de l'Unité des décisions sur les prestations d'invalidité à ACC. On y décrit une entente conclue entre la GRC et ACC afin de modifier la lettre d'octroi de pension d'invalidité, qui devient un résumé d'une page de la situation du membre. Le résumé doit inclure uniquement : 1) le nom et le numéro régimentaire du membre; 2) sa province de résidence; 3) l'invalidité ouvrant droit à pension; et 4) le pourcentage d'invalidité. Dans la lettre, il était aussi indiqué que ces renseignements seraient transmis directement d'ACC au médecin-chef approprié à la GRC plutôt qu'au Centre national de décision en matière de rémunération. Ce changement devait entrer en vigueur le 15 novembre 2005.
30. Cette modification apportée à la politique démontre que le diagnostic médical d'un membre n'aurait pas dû être collecté de façon routinière par le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC, car cela n'était pas nécessaire. De plus, cela indique que la GRC n'a pas besoin de renseignements financiers détaillés au sujet des prestations d'invalidité en particulier.
31. Malgré la demande faite par laGRC en 2005, le Centre national de décision en matière de rémunération de laGRC a continué de recueillir les mêmes renseignements auprès d'ACC jusqu'en 2010. Dans une lettre d'ACC envoyée en novembre 2010 au représentant de la plaignante, on donne l'explication suivante :

    [Traduction]

    En mars 2010, ACC a changé ses pratiques à la demande de la GRC, afin de ne plus communiquer que cinq renseignements clés au sujet des membres toujours actifs. Voici les renseignements dorénavant transmis : nom et numéro régimentaire du membre, province de résidence, description des affections ouvrant droit à pension, pourcentage de l'invalidité évaluée et date d'entrée en vigueur.

    Ces quelques renseignements sont toujours transmis aux médecins-chefs divisionnaires du membre en fonction des exigences continues liées à l'aptitude au travail et à la santé au travail, conformément aux politiques internes de la GRC.

32. On ne sait pas pourquoi la GRC a continué, entre 2005 et 2010, de recueillir des copies intégrales des lettres de décision sur la pension d'invalidité, puisqu'elle avait déjà déterminé que cette pratique ne correspondait pas à ses propres politiques (ni aux exigences prévues à l'article 4 de la Loi). Il est aussi difficile de comprendre pourquoi la GRC n'a pas rappelé à ACC pendant cette période qu'une procédure revue était entrée en vigueur le 15 novembre 2005.

Conclusions

33. L'enquête a permis d'établir que le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC avait bel et bien recueilli le diagnostic médical et les renseignements financiers personnels de la plaignante, et ce, par le truchement de la lettre d'octroi de la pension envoyée par ACC en 2003. Dans ses observations, la GRC a déclaré qu'elle recueillait ces renseignements auprès d'ACC à des fins qui étaient compatibles avec celles pour lesquelles ils avaient été recueillis à l'origine par ACC, comme on le décrit à l'alinéa 8(2)a) de la Loi. C'est pourquoi la GRC conclut que la collecte de ces renseignements est permise en vertu de l'article 4 de la Loi.
34. Notre examen du protocole d'entente conclu par ACC et la GRC a révélé que ce document ne porte pas directement sur la question de la communication des renseignements médicaux et financiers personnels des clients de la GRC, mais plutôt qu'il porte de façon générale sur le traitement et l'évaluation des demandes.
35. Puisque A) le protocole d'entente de 2002 transférait de la GRC à ACC la responsabilité de la prise de décision, de l'évaluation, du paiement et de l'administration en ce qui concerne les allocations et les prestations prévues par le régime de soins de santé des membres de la GRC; B) la GRC n'a pas prouvé que le personnel des Ressources humaines du Centre national de décision en matière de rémunération avait besoin d'être informé des renseignements médicaux et financiers de la plaignante; et C) la plaignante ne s'attendrait pas raisonnablement que les employés des services médicaux aient accès à ses renseignements financiers personnels, tant la collecte de ses renseignements financiers personnels que celle de ses renseignements médicaux personnels ne peuvent être considérées comme ayant été réalisées conformément à l'article 4 de la Loi. Ces collectes contreviennent donc à la Loi.
36. Par conséquent, nous estimons que cette plainte est fondée.
37. Ce type de renseignements personnels financiers et médicaux de nature sensible a été recueilli par la GRC auprès d'ACC entre 2002 et 2005 sans qu'il n'existe d'accord officiel en matière de gestion de l'information - une lacune qui persiste toujours. Les mêmes renseignements ont été collectés par le Centre national de décision en matière de rémunération de la GRC pendant cinq ans (de 2005 à 2010), malgré la demande faite par la GRC pour qu'ACC ne communique que le nom et le numéro régimentaire du membre, sa province de résidence, la description des affections ouvrant droit à pension, le pourcentage de l'invalidité évaluée et la date d'entrée en vigueur. La GRC demandait aussi que ces renseignements soient communiqués uniquement au médecin-chef divisionnaire du membre. Pendant cette période, ce problème a entraîné un non-respect systémique de la Loi qui a touché non seulement la plaignante, mais un nombre important d'employés de la GRC.

Recommandations

38. Compte tenu de ce qui précède, nous recommandons fortement à la GRC de mettre à jour le protocole d'entente afin qu'il donne des instructions détaillées sur la transmission appropriée de tels renseignements personnels de nature sensible entre les deux institutions. Le protocole d'entente devrait aussi être revu périodiquement pour veiller à ce qu'il reste valide si on apportait des changements à la prestation de programme.
39. Nous recommandons aussi que la GRC envisage de modifier l'annexe III-11-1 de son Manuel pour les services de santé MA II.19 (services de santé au travail), puisque nous sommes préoccupés par le fait qu'on puisse accorder l'accès aux dossiers médicaux des employés aux historiens ou aux chercheurs, ou encore à la Direction des relations publiques et de l'information.
40. Conformément à l'alinéa 35(1)b) de la Loi, nous demandons que la GRC nous informe des mesures qui auront été prises ou envisagées en vue de mettre en œuvre notre recommandation portant sur la création d'un accord officiel sur la gestion de l'information, ou des raisons pour lesquelles de telles mesures n'ont pas été prises ou proposées.
41. Dans une lettre envoyée par son coordonnateur ministériel chargé de la protection des renseignements personnels et de l'accès à l'information, la GRC a indiqué que sa Sous-direction de la santé et de la sécurité au travail a accepté d'examiner et de mettre à jour le protocole d'entente, en prenant en considération les commentaires d'ACC. La GRC a aussi réitéré son engagement de respecter ses obligations en lien avec la protection des renseignements personnels des employés.
42. Cependant, la GRC a aussi affirmé qu'elle n'apportera pas les modifications demandées à son Manuel pour les services de santé. Nous sommes d'avis que la GRC n'a pas fourni d'explication suffisante concernant cette décision, et nous l'invitons encore une fois à envisager d'établir d'autres restrictions fondées sur des politiques en ce qui a trait à l'accès aux renseignements personnels de nature sensible de ses membres.
43. Nous assurerons un suivi auprès de la GRC dans un an afin de vérifier que le protocole d'entente aura bel et bien été mis à jour en conséquence.