Surveillance vidéo des employés et droit à la vie privée : un équilibre délicat

Plainte présentée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels

Résumé

1. Le 10 janvier 2012, le Commissariat a reçu une plainte contre l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) au nom d'employés qui travaillent à un poste frontalier, et qui allèguent que l'utilisation de la surveillance vidéo par l'ASFC enfreint la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi). Plus précisément, le plaignant allègue que l'ASFC s'est servie de la technologie vidéo pour recueillir des renseignements personnels dans le but de surveiller la conduite et le rendement des employés, ce qui, selon lui, a outrepassé l'objectif initial visé par l'installation de caméras, soit assurer sécurité et protection. Le plaignant allègue également que l'ASFC n'a pas signalé adéquatement aux employés qu'ils étaient surveillés au moyen de la technologie vidéo.
2. En ce qui concerne la surveillance vidéo, l'ASFC affirme que ses activités respectent sa Politique sur l'utilisation ouverte de la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo (la Politique) et ses directives connexes, et qu'elles sont donc conformes à la Loi. Lorsqu'elle a été informée de plaintes concernant l'affichage, l'ASFC a ajouté des affiches pour informer les employés qu'ils faisaient l'objet d'une surveillance vidéo.
3. Selon nous, la réponse de l'ASFC réglait de façon adéquate le problème de l'affichage. Par conséquent, avec le consentement du plaignant, nous avons mis fin à notre enquête sur cet élément de la plainte.
4. Le présent rapport porte plus précisément sur la collecte de renseignements personnels par l'ASFC au moyen de la technologie vidéo dans le but de surveiller le rendement et la conduite des employés à un poste frontalier. Au cours de notre enquête, l'ASFC nous a fourni la dernière version de sa Politique sur l'utilisation ouverte de la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo, expliqué les raisons pour lesquelles elle recueille des renseignements sur les employés au moyen de la technologie vidéo, et donné l'assurance qu'elle n'avait pas l'intention d'utiliser cette technologie pour surveiller le rendement des employés.
5. Selon nous, les appareils vidéo modernes ont une formidable capacité de saisir de l'information qui, autrement, ne pourrait être ni observée, ni enregistrée. Cela soulève d'importantes préoccupations en ce qui a trait aux répercussions possibles de cette technologie sur la vie privée des Canadiens. Toutefois, pour le moment, nous sommes convaincus que la Politique à jour de l'ASFC de même que les explications fournies au sujet de la collecte de renseignements sur ses employés respectent les normes de la collecte de renseignements personnels établies dans la Loi. Cela étant dit, nous attendons la confirmation que tous les changements proposés à ses directives au sujet de la mise en œuvre de la Politique ont été apportés et qu'ils sont conformes aux observations que l'ASFC a fournies au Commissariat. Nous concluons donc que la plainte est conditionnellement résolue jusqu'à ce que l'ASFC nous fournisse des directives adéquates. Nous pourrons alors considérer l'affaire réglée. Les raisons qui sous tendent notre conclusion sont énoncées ci dessous.

Positions initiales des deux parties

6. Le plaignant, employé de l'ASFC a soulevé la question de l'utilisation de la surveillance vidéo par l'ASFC au nom des employés d'un poste frontalier. Selon lui, les gestionnaires de l'ASFC faisaient une utilisation inadéquate de la technologie vidéo pour surveiller les employés sur leur lieu de travail. Le plaignant a soutenu que l'utilisation de la surveillance vidéo par l'ASFC débordait l'objectif de favoriser la sécurité de la frontière et du milieu de travail, et servait à surveiller la conduite et le rendement des employés. Dans les observations soumises au Commissariat, il a parlé d'une situation où des employés avaient reçu un courriel de leurs superviseurs les informant qu'ils avaient été vus, par vidéo, en train de fumer dans une zone réglementée.
7. Selon les représentants de l'ASFC, la surveillance vidéo du milieu de travail à ce point d'entrée est régie par sa Politique sur l'utilisation ouverte de la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo — qui a été actualisée et mise en œuvre en 2011 — et par ses Directives sur l'utilisation de la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo au moyen d'appareils non dissimulés (les Directives). L'ASFC explique que les objectifs visés par la collecte et l'utilisation de l'information captée par la technologie vidéo sont clairement énoncés dans sa Politique et qu'il lui faut utiliser cette technologie pour assurer l'exécution de son mandat; par conséquent, cette utilisation est conforme à la Loi.

Cadre juridique et politique

8. L'article 3 de la Loi définit les renseignements personnels comme étant des renseignements concernant un individu identifiable et il présente une liste non exhaustive de ce qui constitue des renseignements personnels. Selon cette définition, il est clair que l'ASFC recueille des renseignements personnels sur ses employés avec sa surveillance vidéo et ses appareils d'enregistrement.
9. Selon l'article 4 de la Loi, « les seuls renseignements personnels que peut recueillir une institution fédérale sont ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités ». Cela signifie que la collecte de renseignements personnels doit être nécessaire à la réalisation d'un programme ou d'une activité de l'institution gouvernementale. Notre enquête visait à déterminer si l'ASFC s'était servie de la vidéo directe ou enregistrée pour surveiller la conduite et le rendement de ses employés, et si cette collecte avait été faite dans le respect de l'article 4 de la Loi.
10. Nous soulignons que, de par sa nature même, la surveillance vidéo est une pratique particulièrement envahissante puisqu'elle permet de recueillir une grande quantité d'informations, notamment l'image, l'apparence et les particularités comportementales d'un employé. Une grande partie de cette information pourrait ne pas être pertinente aux fins de la collecte. Par conséquent, l'utilisation sans restriction d'appareils d'enregistrement vidéo pour surveiller des personnes constitue une menace grave aux aspects de la vie privée que la Loi vise à protéger. C'est pourquoi la question de l'utilisation de la technologie vidéo pour surveiller des employés préoccupe le Commissariat depuis longtemps.
11. Pour prendre en compte ces préoccupations, nous avons publié un document d'orientation sur l'utilisation de la surveillance vidéo. Même si l'orientation fournie ne s'applique pas strictement à la surveillance d'employés, certains des principes énoncés dans le document sont pertinents. Il s'agit en particulier des principes suivants :
    • La surveillance vidéo devrait être utilisée seulement pour traiter un problème réel, urgent et important.
    • La surveillance vidéo devrait demeurer une mesure exceptionnelle, à utiliser uniquement à défaut d'autres moyens portant moins atteinte à la vie privée.
    • Le système de surveillance vidéo devrait être conçu de manière à limiter les incidences sur la vie privée.
    • Les intrusions excessives ou non nécessaires dans la vie privée devraient faire l'objet de dissuasion^{Note de bas de page 1}.

Faits pertinents

12. Il y a actuellement 49 caméras à ce poste frontalier. Cinq de ces caméras peuvent prendre une image panoramique, s'incliner et zoomer; les autres sont fixes. Toutes ces caméras enregistrent en couleur et sont placées dans des aires où des programmes sont administrés. Selon les Directives de l'ASFC sur l'utilisation de la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo au moyen d'appareils non dissimulés, « Aucune caméra ne sera installée dans des endroits où l'attente à l'égard de la protection de la vie privée est incontestable tels que dans les toilettes, les salles à manger et les vestiaires. Des panneaux indicateurs seront en outre installés et préciseront que la zone est contrôlée par le système de surveillance et d'enregistrement audio-visuel. » L'ASFC nous a donné l'assurance que l'emplacement des caméras satisfaisait à ces Directives (et a fourni un plan indiquant l'emplacement de toutes les caméras au poste frontalier).
13. La Politique fait référence à de la surveillance audiovisuelle mais, selon l'ASFC, la capacité audio des caméras installées à ce poste frontalier a été désactivée. Par conséquent, nous limiterons nos commentaires à la collecte par l'ASFC de renseignements personnels des employés au moyen de la surveillance vidéo.
14. L'ASFC dit avoir consulté le Syndicat des douanes et de l'immigration lorsqu'elle a élaboré sa Politique et qu'elle l'a affichée sur son site intranet (Atlas) le 13 décembre 2011. Tous les employés de l'ASFC avaient accès à ce document lorsque la plainte a été déposée.
15. Dans les observations qu'il a soumises au Commissariat, le plaignant fait référence en particulier à un incident allégué au cours duquel des employés auraient été observés par des caméras de surveillance pendant qu'ils fumaient. Un avis a par la suite été envoyé à tous les employés pour leur signifier que le respect de la politique sur l'usage du tabac ferait l'objet d'une surveillance de diverses façons, ce qui pourrait comprendre la surveillance vidéo. L'ASFC a confirmé que cet avertissement avait été donné et que la surveillance vidéo pouvait servir à cette fin, mais elle a nié que l'incident initial avait été filmé. Malgré que l'incident relevé par le plaignant ne semble pas avoir fait l'objet d'une surveillance vidéo, la portée de la plainte comprend toutes les activités de surveillance vidéo de l'ASFC associées à la conduite et au rendement de ses employés à ce poste frontalier et, par conséquent, elle ne se limite pas à un seul incident.

Utilisation par l'ASFC de la technologie de surveillance et d'enregistrement vidéo au moment de la plainte

16. L'ASFC nous a fourni sa Politique sur l'utilisation ouverte de la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo pour expliquer comment elle utilisait les renseignements personnels recueillis au moyen d'appareils d'enregistrement vidéo. La Politique de 2011 prévoyait quatre usages de la technologie de surveillance et d'enregistrement vidéo. Les trois premiers usages portaient sur la sécurité, la santé et la protection. Toutefois, les préoccupations soulevées dans la plainte concernaient le quatrième usage, à savoir « à des fins d'intégrité et d'assurance de la qualité des programmes de l'ASFC ». La disposition précise de la Politique qui fait l'objet de la plainte, à savoir la disposition 39(d), établit que la technologie de surveillance et d'enregistrement audio-vidéo peut servir aux fins suivantes :

    « (d) À des fins relatives à l'intégrité et à l'assurance de la qualité des programmes de l'ASFC :

    À tous les points d'entrée et points de service intérieurs de l'ASFC

    1. Surveiller les interactions entre les employés de l'ASFC et les clients, y compris le public;
    2. Surveiller les opérations de l'ASFC pour assurer une mise en œuvre efficace des programmes;
    3. Recueillir des renseignements relativement à des allégations d'infractions au code de conduite de l'ASFC ainsi qu'aux valeurs et au code d'éthique de la fonction publique par des employés de l'ASFC, fournir des preuves à cet égard ou mener des enquêtes connexes, lesquelles peuvent viser les plaintes déposées auprès de la Commission canadienne des droits de la personne;
    4. Recueillir des renseignements relativement à des allégations d'activités illégales par des employés de l'ASFC, fournir des preuves à cet égard ou mener des enquêtes connexes. »

17. La disposition 39(d) porte à la fois sur le rendement et la conduite des employés. En général, on estime que le rendement d'un employé se rapporte à la mesure dans laquelle l'employé fait son travail. Par exemple, le nombre de voyageurs traités par un employé pendant une journée se rapporte à son rendement^{Note de bas de page 2}. Par ailleurs, on estime que la conduite se rapporte au respect par un employé des règles et des codes qui régissent un comportement qui ne se limite pas à l'atteinte des objectifs de travail, comme les règles établies dans le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, le Code de conduite de l'ASFC et le Code criminel. Par exemple, l'incident susmentionné concernant l'usage du tabac par les employés relève de la conduite parce qu'il se rapporte au respect des règles de comportement en milieu de travail qui s'appliquent même lorsqu'un employé n'est pas en train d'effectuer une tâche (par exemple pendant sa pause). Cela étant dit, il est important de souligner que la conduite et le rendement ne sont pas nécessairement des concepts qui s'excluent mutuellement et qu'il peut être difficile de faire une distinction nette entre les deux. Dans certains cas, le comportement d'un employé pourrait être considéré tant en ce qu'il se rapporte à une conduite qu'à son rendement. Par exemple, la façon dont un employé interagit avec le public pourrait être considérée comme une question de rendement dans la mesure où il faut que l'employé interagisse d'une certaine façon pour réaliser une tâche. En revanche, un document comme le Code de conduite de l'ASFC décrit la façon dont un employé doit interagir avec les membres du public (par exemple, en se gardant de tenir des propos offensants)^{Note de bas de page 3}. Par conséquent, il peut arriver dans certains cas que le comportement d'un employé soit à la fois une question de rendement et de conduite.
18. En ce qui concerne la Politique de 2011, nous avons remarqué que les deux derniers points concernaient principalement la conduite des employés^{Note de bas de page 4}, tandis que les deux premiers étaient suffisamment vastes pour couvrir la question du rendement. Ceci, ainsi que d'autres observations fournies par l'ASFC, notamment une liste des scénarios visant à guider le personnel dans la mise en application de la Politique, nous a amenés à croire que la Politique pourrait être interprétée de telle façon qu'elle autorise l'utilisation de la technologie vidéo pour surveiller le rendement des employés.
19. De plus, l'ASFC a expliqué qu'elle utilisait la technologie vidéo pour surveiller « l'intégrité des programmes et l'intégrité professionnelle ». Toutefois, selon nous, un grand nombre de conduites peuvent être en lien avec l'intégrité des programmes et l'intégrité professionnelle. En outre, l'ASFC n'a pas fourni la preuve claire que des problèmes en milieu de travail pouvaient justifier une grande utilisation de la technologie vidéo pour surveiller la conduite et le rendement de certains employés. Par conséquent, nous avons conclu que l'ASFC n'avait pas fait la preuve qu'il était nécessaire de recueillir des renseignements personnels au sujet de ses employés pour le grand nombre de fins pouvant relever de l'intégrité des programmes et de l'intégrité professionnelle.

Demande à l'ASFC et réponse obtenue

20. Nous avons fait part de nos préoccupations à l'ASFC et demandé qu'elle fasse ce qui suit :
    1. Expliquer à la Direction des enquêtes liées à la Loi sur la protection des renseignements personnels du Commissariat la raison pour laquelle elle utilise la vidéo en direct et enregistrée pour recueillir des renseignements personnels dans le but de surveiller « l'intégrité des programmes et l'intégrité professionnelle ». Cette explication devrait contenir une définition claire de ce qui relève - et de ce qui ne relève pas - de l'intégrité professionnelle et de l'intégrité des programmes, et démontrer que la pratique proposée est nécessaire et peu intrusive. Cette explication devrait servir à mettre à jour la Politique, les Directives ainsi que d'autres documents associés aux activités de surveillance vidéo de l'ASFC, et être communiquée à tout le personnel de l'ASFC.
    2. Expliquer à la Direction des enquêtes liées à la Loi sur la protection des renseignements personnels du Commissariat quels changements elle se propose d'apporter à la Politique, aux Directives et à d'autres documents dans le but de respecter l'engagement de l'ASFC à ne pas utiliser la surveillance vidéo pour recueillir des renseignements personnels dans le but de surveiller le rendement des employés. L'ASFC devrait s'engager à mettre en œuvre ces changements lorsqu'elle mettra définitivement au point la Politique.
21. L'ASFC a répondu à nos préoccupations dans une lettre que le Commissariat a reçue le 28 janvier 2014. Plus précisément, elle a mis à jour la Politique en retirant les paragraphes en question (i-iv) de manière à clarifier son intention de ne pas utiliser la technologie vidéo pour surveiller le rendement de ses employés. L'ASFC a également modifié le libellé des dispositions qui avaient, selon le Commissariat, une trop grande portée. Elle a communiqué la Politique à jour à tous les employés de l'ASFC au moyen de l'intranet de l'organisation le 2 janvier 2014.
22. En ce qui concerne l'utilisation prévue de la technologie de surveillance et d'enregistrement vidéo, l'ASFC a expliqué qu'elle continuerait à utiliser cette technologie pour assurer l'intégrité et l'assurance de la qualité de ses programmes. Elle soutient que, compte tenu de son mandat, de son environnement opérationnel et de la nécessité de conserver la confiance du public, elle a besoin d'utiliser la technologie de surveillance et d'enregistrement vidéo.
23. Selon sa loi habilitante, l'ASFC a pour mandat de « fournir des services intégrés contribuant à la mise en œuvre des priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique et facilitant le libre mouvement des personnes et des biens - notamment les animaux et les végétaux - qui respectent toutes les exigences imposées sous le régime de la législation frontalière »^{Note de bas de page 5}. Nous reconnaissons que l'ASFC a besoin de surveiller ses employés dans une certaine mesure pour réaliser son mandat, qui consiste à fournir des services frontaliers. De plus, nous convenons qu'en raison de sa nature, la technologie vidéo fournit à l'organisation un plus grand nombre de renseignements que nécessaire pour l'accomplissement de son mandat. Toutefois, les questions soulevées dans la plainte portaient notamment sur la mesure dans laquelle la technologie vidéo servait à surveiller la conduite et le rendement des employés, et sur la question de savoir si l'ASFC respectait la vie privée lorsqu'elle satisfaisait à ses besoins opérationnels.
24. Dans les observations qu'elle a soumises au Commissariat et dans sa politique, l'ASFC fait la distinction entre la surveillance vidéo directe de ses employés et l'accès à des enregistrements vidéo de ses employés. La surveillance vidéo directe consiste à visionner des images vidéo en temps réel, ce qui, selon l'ASFC, peut servir lorsqu'un gestionnaire doit superviser des opérations et ne peut le faire en personne. Toutefois, en plus d'afficher des images vidéo à distance en temps réel, les appareils vidéo de ce poste frontalier enregistrent ces images. Nous avons donc examiné séparément les raisons soumises par l'ASFC pour recourir à la surveillance vidéo et pour accéder à des images enregistrées.
25. Selon la Politique, la surveillance vidéo peut être utilisée pour gérer les opérations et exécuter les programmes. L'ASFC a expliqué que la technologie de surveillance vidéo était un outil essentiel pour gérer les opérations aux postes frontaliers. Par exemple, un superviseur pourrait utiliser des appareils vidéo pour surveiller et gérer des files d'attente de voyageurs et, ce faisant, observer la façon dont les employées font leurs tâches. Selon l'ASFC, l'aménagement physique de certains environnements opérationnels, comme les postes frontaliers, empêche la supervision en personne pour assurer la gestion de l'exécution des programmes. Elle affirme que si une supervision en temps réel est nécessaire, la technologie vidéo est le moyen le plus raisonnable de répondre à ce besoin.
26. Selon la Politique de 2011 et sa version actualisée, la surveillance vidéo de la conduite des employés est autorisée « si on soupçonne des infractions constantes ou répétées au code de conduite ». L'ASFC a expliqué qu'à titre d'organisme d'application de la loi ayant une visibilité, elle devait conserver une grande crédibilité et la confiance du public pour exécuter efficacement ses programmes. Elle a souligné que pour conserver cette confiance et sa crédibilité, il était important que les employés se conforment au code de conduite. En outre, l'ASFC a précisé que la surveillance vidéo ne pouvait servir à déceler les infractions. Elle permet toutefois de faire un suivi lorsque des problèmes permanents ou répétés ont déjà été ciblés par d'autres moyens.
27. En ce qui concerne l'utilisation des images vidéo enregistrées, tant la Politique de 2011 que la version à jour prévoient qu'elles peuvent servir pour enquêter officiellement sur des allégations d'infractions au Code de conduite de l'ASFC ou sur des activités illégales de la part d'employés de l'ASFC. Dans ses observations, l'ASFC précise qu'elle n'utilise des enregistrements vidéo qu'à l'appui d'enquêtes sur des allégations d'inconduite grave qui pourrait avoir « un effet négatif direct sur l'intégrité des programmes et l'intégrité professionnelle ». Elle nous a fourni des exemples concrets de ce type d'inconduite, ainsi que des situations dans lesquelles les enregistrements vidéo ont servi à des enquêtes sur des allégations d'inconduite grave. De plus, dans sa Politique, l'ASFC a établi un processus d'approbation clair pour contrôler l'accès aux enregistrements vidéo à cette fin.
28. Nous reconnaissons que, compte tenu du mandat et du rôle de l'ASFC à titre d'organisme d'application de la loi, le respect du Code de conduite de l'ASFC par les employés a un important effet direct sur la capacité de l'organisme à réaliser son mandat. De plus, les caméras en question sont situées dans des aires où les programmes sont exécutés. Il est donc raisonnable que les employés s'attendent à être observés par les membres du public, des gestionnaires et des collègues pendant qu'ils effectuent leurs tâches. Enfin, la Politique établit des limites claires sur la collecte de renseignements personnels au moyen de la surveillance en direct dans le but d'assurer l'intégrité des programmes.
29. En ce qui concerne la question de la surveillance du rendement des employés, l'ASFC a clairement exprimé dans ses observations qu'elle n'avait pas l'intention d'utiliser la surveillance vidéo à cette fin. Malgré que cela n'ait pas été clair dans ses observations initiales, cette question a été précisée depuis par le ministère. Par conséquent, nous sommes convaincus que l'ASFC s'est engagée à ne pas utiliser les renseignements personnels recueillis au moyen de la technologie vidéo pour surveiller le rendement des employés.
30. Pour ce qui est de la surveillance de la conduite des employés, nous acceptons l'explication de l'ASFC au sujet de l'utilisation de l'enregistrement vidéo pour faire des enquêtes officielles sur des allégations d'inconduite grave. Par conséquent, nous concluons que, sur cette question, l'ASFC a satisfait à la norme sur la collecte de renseignements en vertu de l'article 4 de la Loi.

Conclusions et recommandations

31. Après avoir étudié la preuve disponible et les observations soumises par l'ASFC, nous sommes convaincus que celle-ci a respecté la norme concernant la collecte de renseignements personnels en vertu de l'article 4 de la Loi pour les fins susmentionnées. Toutefois, au cours de notre enquête, l'ASFC s'est engagée à nous fournir des scénarios à jour visant à guider le personnel dans la mise en œuvre de la Politique. Nous n'avons pas encore reçu ces scénarios. Lorsque nous les aurons et que nous serons convaincus qu'ils sont conformes à ce qui a été annoncé, nous considérerons la plainte réglée. Par conséquent, nous concluons que la plainte est conditionnellement résolue.
32. Nous ferons un suivi auprès de l'ASFC dans six mois si nous n'avons pas reçu les scénarios à jour.