Le port obligatoire d'insignes nominatifs par les agents frontaliers n'est pas une atteinte

Plainte déposée aux termes de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi)

1. Le plaignant est l'un des nombreux employés de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) qui allèguent que leurs renseignements personnels sont utilisés sans leur consentement et contrairement à la Loi par suite de la mise en œuvre d'une politique de l'ASFC. En vertu de cette politique, les agents des services frontaliers (ASF) sont tenus, dans l'exercice de leurs fonctions, de porter un insigne nominatif sur lequel figure le nom de famille de l'ASF, au lieu d'un insigne numérique.
2. Les plaignants soutiennent que cette pratique est une atteinte déraisonnable à la vie privée et contrevient aux articles 7 et 8 de la Loi en ce qu'elle constitue une utilisation et une communication abusives de leurs renseignements personnels.

Contexte

3. En février 2011, l'ASFC a informé tous les ASF du changement imminent à la politique, lequel prévoit le remplacement de l'insigne numérique par un insigne nominatif au nom de famille de l'employé. L'ASFC a expliqué que ce changement de politique reflétait son engagement à l'égard de l'excellence du service ainsi que ses efforts en vue de parvenir à une meilleure reconnaissance de l'ASFC par la population. L'Agence a également informé les ASF à ce moment que les uniformes seraient revus en 2011 et qu'une nouvelle casquette et un nouvel insigne d'épaule leur seraient remis.
4. Le jour de la mise en œuvre de la nouvelle politique sur les insignes nominatifs de l'ASFC en décembre 2012, des ASF ont signifié à leur employeur leur refus de travailler en vertu des dispositions pertinentes du Code canadien du travail, évoquant une situation dangereuse pour leur santé et leur sécurité dans le lieu de travail.
5. Un agent de santé et de sécurité (ASS) de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (renommé depuis Emploi et Développement social Canada) a conclu à l'absence de situation dangereuse et en a informé le représentant des employés, l'employeur et tous les employés concernés.
6. Toutefois, l'ASS a signifié un avis à l'ASFC lui indiquant qu'elle avait enfreint le Code canadien du travail parce qu'elle avait omis de prendre des mesures de prévention pour répondre aux risques recensés liés à la mise en œuvre de la nouvelle politique sur les insignes nominatifs.
7. L'ASFC a interjeté appel de la décision devant le Tribunal de santé et sécurité au travail Canada (TSSTC). Dans la décision qu'il a rendue le 3 juillet 2014, le Tribunal a conclu que l'instruction émise par l'ASS le 22 avril 2013 était confirmée et que l'appel était rejeté.
8. Parallèlement à ces questions de sécurité dans le lieu de travail, un certain nombre d'ASF ont également déposé auprès du Commissariat une plainte en vertu de la Loi concernant l'utilisation de leur nom de famille sur un insigne nominatif afin de déterminer si cette utilisation est contraire à la Loi.

Résumé de l'enquête

Observations des plaignants

9. Les plaignants soutiennent que l'exigence imposée par l'ASFC aux ASF de porter un insigne nominatif plutôt qu'un insigne numérique augmente leur vulnérabilité à la violence et à l'intimidation et représente une atteinte à la vie privée.
10. Plus précisément, un certain nombre d'ASF ont indiqué que dans l'exercice de leurs fonctions quotidiennes normales, ils sont exposés à des menaces, notamment de la part de harceleurs, de personnes atteintes de maladie mentale et de criminels, et craignent que, compte tenu des moyens électroniques actuels, l'identification au moyen du nom de famille permette à des voyageurs mécontents de trouver l'adresse de leur domicile, leurs numéros de téléphone et d'autres renseignements personnels et d'exercer des représailles contre eux mêmes et leur famille.
11. Dans leurs observations, les plaignants ont fourni des détails au Commissariat au sujet d'incidents survenus entre 2010 et 2013 lors desquels des voyageurs s'estimant lésés auraient proféré des menaces à l'endroit d'ASF ou les auraient harcelés. Les explications présentées au Commissariat visaient à démontrer le type de préjudice que pourraient subir les ASF si des individus réussissaient à obtenir des renseignements personnels les concernant pour les harceler ou harceler leur famille ou leur nuire autrement.
12. De plus, les plaignants ont expliqué qu'en 2009, en raison de problèmes de sécurité semblables, le Syndicat de l'emploi et de l'immigration du Canada (SEIC), qui représente les employés de Service Canada, a contesté avec succès la politique sur les insignes nominatifs de Service Canada. Cette politique, qui exigeait le port d'un insigne nominatif au nom de famille de l'employé, a été retirée lorsque l'employeur a reconnu que cette exigence présentait une menace réelle à la sécurité des employés. Selon les plaignants, le personnel de Service Canada qui travaille avec le public doit néanmoins porter un insigne nominatif qui l'identifie, mais il peut maintenant choisir d'y faire figurer son seul prénom. D'autres combinaisons sont possibles, à savoir le nom de famille seul, l'initiale du prénom et le nom de famille, ou le prénom et le nom de famille, mais il revient à l'employé d'en décider.
13. Bien que les plaignants aient tous évoqué l'éventualité de menaces à la sécurité liées au port d'un insigne nominatif révélant leur nom de famille aux voyageurs en transit, nombreux sont ceux qui considèrent aussi que cette exigence impérative en vertu de la Politique relative aux uniformes et normes quant à l'apparence en vigueur à l'ASFC, dans sa forme révisée, constitue une atteinte déraisonnable à la vie privée.
14. Plus précisément, ils ne croient pas qu'en toutes circonstances, les noms des employés du gouvernement soient visés par l'exception à la définition de renseignements personnels donnée à l'alinéa j) de la définition de « renseignements personnels » figurant à l'article 3 de la Loi. Ils soutiennent que la seule situation où le nom d'un employé du gouvernement fédéral ne constitue pas un renseignement personnel aux fins des articles 7, 8 et 26 de la Loi est la situation précise décrite au sous-alinéa j)(iv) de la définition, qui concerne le nom du titulaire d'un poste lorsqu'il figure sur un document que le titulaire a établi au cours de son emploi.
15. Les plaignants sont d'avis que les noms figurant sur les insignes nominatifs des ASF constituent des renseignements personnels au sens de l'alinéa i) de la définition de « renseignements personnels » stipulée dans la Loi. Il y est précisé que le nom d'une personne, lorsqu'il est mentionné avec d'autres renseignements personnels la concernant ou lorsque la seule divulgation du nom révélerait des renseignements à son sujet, constitue un renseignement personnel aux fins de l'article 3 de la Loi.
16. Pour ces motifs, les plaignants sont d'avis que la modification apportée à la Politique relative aux uniformes et normes quant à l'apparence en vigueur à l'ASFC, laquelle exige que l'ASF porte un insigne nominatif où figure son nom de famille dans le cadre de son emploi, constitue une atteinte déraisonnable à la vie privée, ce qui contrevient aux articles 7 et 8 de la Loi du fait de la divulgation de renseignements personnels sans le consentement de l'employé.
17. Les plaignants ont également soulevé des préoccupations liées au respect de la vie privée, soutenant que les téléphones cellulaires et la plupart des autres appareils de communication et dispositifs technologiques personnels qu'utilisent les voyageurs sont dotés d'un appareil photo et de moyens d'enregistrement vidéo et audio, en plus de permettre l'accès immédiat à Internet. Il est donc possible que des employés des services frontaliers soient filmés ou enregistrés à leur insu pendant qu'ils interagissent avec des voyageurs aux points d'entrée au Canada. Ces enregistrements peuvent être diffusés sur Internet immédiatement, y compris sur les sites de médias sociaux, et exposés à la vue de tous sans le consentement des employés d'ASFC, et être utilisés dans un autre contexte dans le but de nuire aux employés concernés.
18. Ils s'inquiètent aussi du fait que l'Agence a mis en œuvre ces changements à ses politiques sans effectuer une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée en vue de définir les risques d'atteinte à la vie privée et les stratégies d'atténuation.
19. Enfin, dans leurs observations, les plaignants demandent également au commissaire à la vie privée de tenir compte de la jurisprudence établie le 2 août 2006 par le Bureau du commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Île-du-Prince-Édouard, selon laquelle le responsable du ministère de la Santé de l'Î.-P.-É. avait enfreint la partie II de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée de l'Î.-P.-É. en obligeant une employée à porter pendant les heures de travail un insigne sur lequel figurait son nom complet.

Observations de l'ASFC

20. Dans ses observations formulées à l'intention du Commissariat, l'ASFC a indiqué que, de son point de vue, le port d'insignes nominatifs personnalisés par les agents en uniforme rend compte de son engagement envers la prestation d'un service marqué par l'excellence et met en évidence le professionnalisme et l'intégrité pour lesquels les agents de l'ASFC sont reconnus. Selon l'ASFC, sa position va dans le sens de la perception du public selon laquelle le fait de pouvoir identifier un agent par son nom plutôt que par un numéro rend celui ci plus accessible et responsable de ses actes.
21. L'ASFC a confirmé que, dans la foulée du programme de changement et de l'initiative de promotion de l'image de marque, on a revu les uniformes des ASF pour y ajouter la casquette et l'insigne d'épaule. On a également apporté une modification à la politique afin que les agents soient identifiés par leur nom plutôt que par un numéro. Des insignes nominatifs personnalisés ont été remis à tout le personnel en uniforme; y figurent l'initiale du prénom et le nom de famille dans le cas des surintendants et des employés de niveau supérieur, et le nom de famille seulement pour tous les autres postes.
22. En ce qui concerne l'utilisation et la communication du nom de famille figurant sur l'insigne porté par un ASF dans le cadre de son emploi, l'ASFC soutient que le nom d'un employé du gouvernement est visé par l'exception à la définition de renseignements personnels donnée à l'alinéa j) de la définition de « renseignements personnels » prévue dans la Loi. Selon l'ASFC, ces renseignements ne sont pas assujettis aux dispositions relatives à l'utilisation et à la communication de la Loi, à savoir les articles 7 et 8. À l'appui de sa position, l'Agence déclare que, conformément aux exigences de la Loi, sa Division de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) a toujours communiqué le nom des ASF lorsqu'une demande en ce sens lui était présentée.
23. Selon l'ASFC, la première expérience du Canada qu'ont de nombreuses personnes survient à un point d'entrée, au moment de l'interaction avec un ASF. L'ASFC est d'avis qu'à bien des égards, cela fait des agents le premier visage du Canada. Une image de marque claire et un insigne nominatif identifient désormais officiellement les agents de l'ASFC comme étant des professionnels efficaces et courtois, voués au service et à la protection du public canadien. L'ASFC soutient que l'impression laissée à propos de l'Agence et du Canada sera durable et positive.
24. De plus, l'ASFC a expliqué que ces changements permettaient d'harmoniser sa politique avec celles de ses partenaires, comme la Gendarmerie royale du Canada, les Forces canadiennes, le Service correctionnel du Canada et le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, dont les agents en uniforme de première ligne portent tous des insignes nominatifs. L'ASFC a également déclaré que, comme l'ont démontré les organismes d'application de la loi susmentionnés, le port d'un tel insigne ne pose aucun risque à la sécurité du personnel. De plus, l'Agence affirme que depuis la mise en œuvre des insignes nominatifs en décembre 2012, tous les incidents de sécurité signalés par les ASF en ce qui concerne le port d'insignes nominatifs se sont révélés non fondés.
25. L'ASFC a ajouté que la sécurité des agents prime, et qu'il existe des politiques et des procédures bien établies en cas d'incident. Il y est notamment indiqué que :
    1. L'ASFC s'engage à protéger, à soutenir et à aider ses employés et leur famille en cas de violence, de harcèlement ou d'agression à leur endroit ou à l'endroit de leurs biens dans le cadre de leurs fonctions, ou en conséquence directe de l'exercice de leurs tâches.
    2. La Division de la sécurité de l'Agence et des affaires internes (DSAAI) s'engage à traiter les injures verbales ou écrites et les menaces physiques, le harcèlement criminel ou les voies de fait dont sont victimes les employés dans l'exercice de leurs fonctions et lorsqu'ils ne sont pas au travail. Si l'incident est une conséquence directe de leur emploi à l'ASFC, elle sert de liaison avec les forces de l'ordre et fournit des avis et des conseils.
    3. L'ASFC a mis en place des mesures pour veiller au bien-être physique et mental des employés et des membres de leur famille qui sont l'objet de menaces, d'injures, de harcèlement criminel ou de voies de fait. L'une de ces mesures est le Programme d'aide aux employés (PAE).
    4. Dans les situations difficiles ou dangereuses, la sécurité de la personne prime. Les employés doivent se retirer de toute situation menaçante. Ils doivent se protéger en tout temps et assurer leur propre sécurité, ainsi que celle de leurs collègues et des clients.
    5. Tous les incidents liés à des injures verbales ou écrites, à des menaces verbales, écrites ou physiques, à des obstructions ou à du harcèlement criminel et des voies de fait qui se produisent dans l'exercice des fonctions de l'employé ou, lorsqu'il n'est pas au travail, en conséquence directe de son emploi à l'ASFC, doivent être signalés au gestionnaire ou à l'agent de sécurité du ministère, ou à la DSAAI (Administration centrale).
26. Compte tenu de ce qui précède, l'ASFC demeure persuadée que le port d'un insigne nominatif ne présente aucun risque connu pour la santé et la sécurité de ses agents. Plus précisément, l'ASFC a expliqué que chaque refus de travailler présenté par des ASF en ce qui a trait au port obligatoire de l'insigne nominatif, depuis la mise en œuvre de l'exigence en décembre 2012, a fait l'objet d'une enquête d'un agent de santé et de sécurité (ASS), qui a conclu à l'absence de danger. Selon l'ASFC, la décision rendue conformément au Code canadien du travail, partie II, a eu pour effet de reconnaître que le port d'un insigne nominatif n'expose pas les agents à une situation dangereuse.
27. Dans ses observations, l'ASFC a conclu que la politique sur les insignes nominatifs est conforme aux pratiques exemplaires établies dans un certain nombre d'organismes d'application de la loi reconnus, et qu'elle ne constitue en rien une violation de la vie privée des employés, pas plus qu'elle ne compromet la santé et la sécurité des agents.

Application

28. Dans la plainte en cause, il s'agit de déterminer si l'affichage du nom de famille des ASF (y compris l'initiale de leur prénom dans le cas des surintendants et des employés de niveau supérieur) sur un insigne nominatif que l'ASFC leur enjoint de porter dans l'exercice de leurs fonctions contrevient aux dispositions de la Loi.
29. Les plaignants ont également soulevé plusieurs questions de sécurité liées au lieu de travail; nous sommes d'avis que ces questions devraient être formulées dans le cadre du processus de règlement interne des plaintes prévu par le Code canadien du travail. Par conséquent, notre analyse et nos conclusions visent uniquement à déterminer si la politique de l'ASFC contrevient aux dispositions de la Loi.
30. Pour rendre notre décision, nous avons examiné la définition de « renseignements personnels » en vertu des articles 3, 7 et 8 de la Loi.
31. À l'article 3 de la Loi, on définit les « renseignements personnels » comme des renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant une personne identifiable, notamment les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge, à sa situation de famille, à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels, à des opérations financières auxquelles il a participé, à tout numéro identificateur, à ses empreintes digitales, à son groupe sanguin et à ses opinions personnelles.
32. Nous nous sommes penchés plus particulièrement sur l'alinéa i) de la définition de renseignements personnels, qui traite expressément du nom d'une personne et qui considère le nom d'un individu identifiable comme un renseignement personnel le concernant dans l'une des deux situations suivantes : premièrement, lorsque le nom est mentionné avec d'autres renseignements personnels concernant la personne; et deuxièmement, lorsque la divulgation du nom révélerait des renseignements au sujet de cette personne.
33. Nous nous sommes également penchés sur l'alinéa j) de la définition de renseignements personnels, qui prévoit que, pour l'application des articles 7, 8 et 26 de la Loi, et de l'article 19 de la Loi sur l'accès à l'information, certains renseignements personnels ne comprennent pas les renseignements concernant un cadre ou un employé, actuel ou ancien, d'une institution fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions. Voici quelques exemples de renseignements ainsi exemptés :
    1. le fait d'être ou d'avoir été employé par une institution fédérale;
    2. le titre, l'adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail du titulaire;
    3. la classification, l'éventail des salaires et les attributions du poste qu'occupe le titulaire;
    4. le nom du titulaire d'un tel poste lorsqu'il figure sur un document que le titulaire a établi au cours de son emploi auprès d'une institution fédérale;
    5. les idées et opinions personnelles que le titulaire du poste a exprimées au cours de son emploi auprès d'une institution fédérale.
34. L'article 7 de la Loi interdit l'usage au sein d'une institution fédérale de renseignements personnels relevant de cette institution sans le consentement de la personne qu'ils concernent. Il existe toutefois certaines exceptions à l'interdiction stipulée à l'article 7 en question, qui prévoient ce qui suit :

    7. À défaut du consentement de l'individu concerné, les renseignements personnels relevant d'une institution fédérale ne peuvent servir à celle-ci :

    a) qu'aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins;

    b) qu'aux fins auxquelles ils peuvent lui être communiqués en vertu du paragraphe 8(2).

35. En vertu de l'article 8 de la Loi, les renseignements personnels ne peuvent être communiqués à défaut du consentement de la personne qu'ils concernent. Il existe toutefois certaines exceptions à l'interdiction stipulée au paragraphe 8(2) de la Loi, plus précisément à l'alinéa 8(2)a). Cet alinéa accorde aux institutions fédérales le pouvoir discrétionnaire de communiquer les renseignements personnels lorsqu'ils sont nécessaires pour réaliser les fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins.

Analyse

Le nom de famille d'un ASF (y compris l'initiale du prénom dans le cas des surintendants et des employés de niveau supérieur) figurant sur un insigne nominatif constitue-t-il un renseignement personnel au sens de l'article 3 de la Loi?

36. Après avoir soigneusement examiné les observations des parties et pris en compte les exigences de la Loi, nous avons conclu que le nom de famille d'un employé figurant sur un insigne nominatif dont le port est exigé dans le cadre de l'emploi constitue un renseignement personnel au sujet d'une personne identifiable, en particulier lorsque le nom est mentionné ou utilisé conjointement avec d'autres renseignements personnels concernant la personne, comme l'apparence physique et la parole.
37. Cela étant dit, la Loi prévoit également que des renseignements qui constitueraient par ailleurs des renseignements au sujet d'une personne identifiable ne seront pas considérés comme des « renseignements personnels » pour l'application des articles 7, 8 et 26 de la Loi dans les situations décrites aux alinéas j) à m) de la définition.
38. Dans le cadre de la présente plainte, nous estimons que la mention du nom de famille d'un employé sur l'insigne nominatif que ce dernier porte lorsqu'il s'acquitte de ses tâches est visée par l'exception prévue à l'alinéa j) de la définition de renseignements personnels au sens de l'article 3 de la Loi.
39. Nous sommes d'avis que le nom de famille indiqué sur un insigne nominatif constitue un renseignement relatif au poste de la personne concernée, à savoir qu'il a trait au fait qu'il s'applique à un ASF - un employé représentant l'ASFC dans un poste de première ligne.
40. Il est vrai qu'on trouve au sous-alinéa j)(iv) l'exemple précis du nom du titulaire d'un poste lorsqu'il figure sur un document que le titulaire a établi au cours de son emploi. Toutefois, comme l'a précisé la Cour suprême du Canada, des exemples, bien que non exhaustifs, sont mentionnés aux sous-alinéas i) à v) afin de préciser ce qui est visé par l'alinéa j) - le véritable critère consiste à déterminer si les renseignements en question concernent le poste ou les fonctions de la personne.
41. De plus, la Cour suprême du Canada a établi que l'alinéa j) de la définition de « renseignements personnels » a pour objet de garantir que l'État et ses représentants répondront de leurs actes devant l'ensemble de la population. La Cour a soutenu que l'alinéa j) s'applique lorsque les renseignements demandés ont un lien suffisant avec les caractéristiques générales rattachées au poste ou aux fonctions d'un cadre ou employé d'une institution fédérale.
42. Conformément à la jurisprudence concernant l'alinéa j) de la définition de « renseignements personnels », nous sommes d'avis que le fait d'indiquer le nom de famille des employés de l'ASFC sur les insignes nominatifs vise à faire en sorte que l'ASFC soit responsable des actes de ses employés dans l'exercice de leurs fonctions de première ligne.
43. Cela ne veut pas dire que le nom d'un employé sera visé par l'alinéa j) de la définition en toutes circonstances, mais plutôt lorsque le nom vu en contexte est rattaché essentiellement au poste et aux fonctions de l'employé. Par exemple, la consignation du nom d'un employé à des fins associées à son rendement personnel et à ses compétences sortirait du champ d'application de l'alinéa j) et le nom serait alors considéré comme un " renseignement personnel " au sens de l'article 3 de la Loi.

Conclusions

44. Compte tenu de ce qui précède, nous estimons que le nom de famille d'un ASF de l'ASFC (ou l'initiale du prénom et le nom de famille dans le cas des surintendants et des employés de niveau supérieur) figurant sur un insigne nominatif porté par un ASF dans le cadre de son emploi concerne le poste ou les fonctions de l'agent et est visé par l'alinéa j) de la définition de renseignements personnels en vertu de l'article 3 de la Loi. Par conséquent, ce renseignement n'est pas considéré comme un renseignement personnel aux fins des articles 7 et 8 de la Loi.
45. En conséquence, nous concluons que ces plaintes sont non fondées.