Communication injustifiée de renseignements sur la santé

Plainte présentée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels

1. La plaignante allègue que la Commission de la fonction publique du Canada (CFP) a contrevenu aux dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels (la Loi) sur l'usage et la communication en communiquant ses renseignements personnels au cours d'une enquête. Précisément, elle allègue qu'en 2011, dans le cadre d'une enquête de la CFP portant sur une possible fraude lors d'un processus de nomination, un enquêteur a inclus ses renseignements médicaux dans un exposé des faits envoyé à tous les intervenants.

Contexte

2. Conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), la CFP mène des enquêtes sur les processus de nomination, notamment les nominations externes, les nominations internes, les nominations à influence politique possible et les processus de nomination où une fraude est soupçonnée.
3. Les enquêteurs de la CFP doivent respecter le Guide de l'enquêteur qui énonce les procédures pour la tenue d'enquêtes en vertu de la LEFP. Les enquêtes peuvent comprendre des réunions d'établissement des faits, des observations écrites, des entrevues individuelles ou des réunions sur place. Pendant ces entrevues, les enquêteurs cernent et notent les faits pertinents et les points de vue exprimés. Les renseignements fournis par chaque personne sont recueillis et inclus dans un exposé des faits préparé par un enquêteur de la CFP. Cet exposé comprend les allégations, les faits et les renseignements recueillis au cours de l'enquête. Il n'inclut pas d'analyse des faits ni de conclusion.
4. Les enquêteurs de laCFP transmettent l'exposé des faits aux personnes qui pourraient être touchées par les renseignements contenus et ils demandent leurs commentaires ou réponses. Conformément au Guide de l'enquêteur de laCFP, une personne touchée se définit comme :

   [traduction] « Une "personne qui peut être touchée par les renseignements" est une personne dont l'état pourrait être touché par l'enquête (nommée, nomination proposée, qualifiée, éliminée, rejetée); dont le caractère pourrait être remis en question par l'enquête (crédibilité, intégrité ou réputation), dont la position quant aux préoccupations ou aux allégations sur lesquelles porte l'enquête pourrait être remise en question ou qui pourrait faire l'objet de mesures correctives exigées par le Commissaire. »

   Le Guide de l'enquêteur de laCFP énonce aussi ceci :

   [traduction] « Si une personne n'est touchée que par une petite section de l'exposé des faits (quelques paragraphes, par exemple), l'enquêteur peut décider qu'elle a besoin de recevoir uniquement cette section de l'exposé afin de faire part de ses commentaires ou d'y répondre. »

5. Après l'examen des commentaires et des réponses reçus, les enquêteurs de la CFP déterminent s'il est nécessaire d'en faire part à d'autres personnes, et s'ils doivent offrir la possibilité de les réfuter. Ils préparent ensuite un rapport d'enquête final fondé sur les faits recueillis dans l'exposé des faits. Ce rapport est soumis, selon le cas, à l'administrateur général du ministère concerné ou aux représentants de la CFP (au président et à au moins deux autres Commissaires). Ces personnes peuvent révoquer la nomination en question ou annuler le processus et prendre les mesures correctives requises.

Dossier de la plaignante relativement à la CFP

6. La plaignante a participé à un processus de nomination dans le cadre duquel les qualifications des candidats étaient évaluées à l'aide d'une entrevue et d'une vérification des références. Au moment de l'entrevue, on lui a demandé de s'installer dans un bureau vide afin d'examiner les questions d'entrevue et de formuler ses réponses. Pendant la période de préparation de 30 minutes, on l'a aperçue en train de faire un appel téléphonique. La CFP a mené une enquête en vertu de la LEFP pour déterminer si la plaignante avait commis une fraude en faisant un appel pendant le processus de dotation.
7. Au cours de l'enquête de la CFP, l'enquêteur a interviewé la plaignante et les quatre témoins dans ce dossier (les « témoins »). Pendant l'enquête, la plaignante a fourni une lettre de son médecin (la « lettre du médecin ») qui comprenait des détails sur son état de santé au moment de l'incident. Elle a demandé à ce que l'enquêteur présente la lettre du médecin à la CFP, et ce, afin qu'on puisse l'utiliser pendant les délibérations entourant son dossier. L'enquêteur a ensuite préparé un exposé des faits, comprenant une reproduction intégrale de la lettre du médecin, qu'il a envoyé à la plaignante et aux témoins aux fins d'examen, et pour qu'ils fournissent des commentaires et des observations supplémentaires.

Enquête en matière de protection de la vie privée

8. Voici la position de la CFP : [traduction] « Les enquêtes menées en vertu de la LEFP représentent une fonction administrative qui peut avoir des répercussions sérieuses pour les personnes touchées. C'est pourquoi les principes d'équité procédurale s'appliquent. L'un de ces principes veut que les personnes potentiellement touchées aient le droit de connaître les questions faisant l'objet de l'enquête, et que ces personnes doivent avoir l'occasion de répondre et de donner des commentaires sur tous les renseignements pertinents avant qu'une décision ne soit prise. »
9. Notre enquête a permis d'établir que dans ce dossier, conformément à la pratique de la CFP, l'enquêteur a lu un texte préapprouvé à toutes les personnes interviewées. Ce texte indique que des renseignements personnels, notamment des renseignements pertinents obtenus pendant les entrevues et au cours de l'enquête, peuvent être inclus dans l'exposé des faits. Il explique aussi que l'exposé des faits est envoyé à toutes les personnes potentiellement touchées par l'enquête afin d'obtenir des commentaires sur les faits et des observations au sujet des préoccupations soulevées. L'enquêteur de la CFP a ensuite demandé aux personnes interviewées de ne répéter à personne les renseignements contenus dans cet exposé.
10. En ce qui a trait à la Loi sur la protection des renseignements personnels, laCFP indique :
    1. que sa collecte des renseignements personnels respecte l'article 4 de la Loi, puisque les renseignements recueillis sont liés directement à une enquête menée en vertu de la LEFP;
    2. que les renseignements personnels ont été recueillis dans le but d'enquêter sur un processus mené en vertu de la LEFP et ont ensuite été utilisés aux fins de l'enquête. Cette utilisation respecte donc l'article 7 de la Loi;
    3. qu'elle a l'obligation de communiquer des renseignements personnels à certaines personnes conformément à l'obligation d'équité et que ces communications sont réalisées conformément à l'alinéa 8(2)a) de la Loi.
11. De plus, la CFP affirme que chaque personne qui a pu consulter l'exposé des faits était une « personne touchée » puisqu'elle aurait pu subir des conclusions défavorables à la suite de l'enquête.
12. Le Commissariat à la protection de la vie privée a ensuite rencontré les représentants de la CFP pour clarifier ses pratiques en matière de communication des renseignements personnels lors des enquêtes. À la suite de cette réunion, le Commissariat a exprimé des préoccupations quant au non-respect par la CFP de ses pratiques sur la communication des renseignements personnels. Ces dernières sont présentées dans le Guide de l'enquêteur et décrites au paragraphe 4 de ce rapport.
13. En conséquence, le Commissaire à la protection de la vie privée a écrit à la Présidente de la CFP pour lui dire qu'il craignait que la CFP n'interprète la signification de « personne touchée » de façon plus générale que nécessaire pour respecter l'obligation d'équité procédurale. Cela peut mener à la communication excessive des renseignements personnels des personnes visées par les enquêtes. De plus, le Commissaire a indiqué qu'il n'avait pas encore reçu de justification assez convaincante démontrant que chaque personne était touchée, et que tous les témoins avaient besoin de connaître les renseignements médicaux de la plaignante qui leur ont été divulgués. En outre, les observations reçues par le Commissariat jusqu'alors permettaient de conclure que les procédures appliquées dans ce dossier témoignaient des pratiques normalisées de la CFP relativement à la tenue d'enquêtes en vertu de la LEFP.
14. Dans sa réponse, la Présidente de laCFP indique que :
    1. pour ce qui est du présent dossier, la CFP pourrait modifier ses procédures afin d'éviter qu'une telle situation ne se reproduise à l'avenir;
    2. la CFP prendra des mesures pour améliorer la façon dont elle informe les personnes qui révèlent leurs renseignements personnels au cours d'une enquête de l'utilisation qu'on prévoit en faire, et ce, pour éviter les malentendus. De plus, elle indique que la CFP ajouterait des mesures de contrôle aux procédures actuelles afin de protéger les renseignements personnels;
    3. la CFP ne transmet pas automatiquement l'exposé des faits complet à toutes les personnes qui participent à une enquête, et qu'elle n'a pas l'intention de le faire. Dans certains cas, seule une portion de l'exposé des faits est transmise aux participants. En effet, certaines personnes interviewées pendant une enquête ne sont pas considérées comme « touchées » et ne reçoivent donc pas l'exposé des faits;
    4. la CFP continuera de faire preuve de vigilance et de jugement pour s'assurer qu'elle respecte la Loi sur la protection des renseignements personnels.
15. Dans une réunion de suivi, laCFP a aussi informé le Commissariat que :
    1. la CFP s'efforce de mener ses travaux en respectant les principes généraux du « besoin de savoir » et de la « communication minimale »
    2. Depuis le 1^er août 2014, les mesures suivantes ont été prises :
       1. LaCFP a rencontré tous ses enquêteurs et leur a demandé :
          • de faire très attention lorsque les dossiers comprennent des questions médicales ou sensibles;
          • de s'assurer que les personnes interviewées savent clairement à quoi s'attendre en ce qui a trait à la manière dont les renseignements fournis seront traités;
          • de s'assurer que toutes les personnes interviewées comprennent que les renseignements qu'elles fournissent pendant l'entrevue peuvent être utilisés, en plus d'être communiqués à d'autres personnes participant à l'enquête et inclus dans un exposé des faits ou un rapport final;
          • " de s'assurer que les exposés des faits sont transmis uniquement aux personnes touchées par les renseignements inclus dans ceux-ci.
       2. La CFP envisage d'obtenir le consentement des personnes interviewées afin de pouvoir communiquer des renseignements personnels. Cependant, la CFP affirme que des cas d'autorisation sont prévus aux alinéas 8(2)a) ou b) de la Loi, en vertu desquels il est possible communiquer des renseignements personnels sans en avoir obtenu le consentement.
       3. La CFP modifie son site Web afin d'y inclure de l'information sur la communication des renseignements personnels recueillis pendant les enquêtes.
       4. Tous les employés de la Direction générale des enquêtes recevront une formation sur la Loi sur la protection des renseignements personnels et sur le traitement des renseignements personnels.
       5. Les enquêteurs demandent des conseils au directeur des enquêtes, pour tous les dossiers où il est question de renseignements médicaux ou sensibles.
       6. Avant la communication, tous les exposés des faits doivent être examinés par le directeur des enquêtes, ou le gestionnaire, Appui aux enquêtes.
       7. La CFP revoit sa définition de personne touchée.
    3. De plus, laCFP continuera d'appliquer les principes suivants :
       1. La CFP continuera de communiquer des renseignements personnels de façon limitée et proportionnelle, tout en respectant le principe d'équité procédurale. Elle n'a jamais eu comme pratique de transmettre l'exposé des faits complet à toutes les personnes ayant participé à une enquête.
       2. La CFP examine attentivement la situation avant de communiquer des renseignements personnels lorsque de multiples personnes pourraient être touchées par ceux-ci. Comme par le passé, elle continuera de maintenir un juste équilibre entre les droits à la vie privée et l'équité procédurale.

Application

16. Pour arriver à notre conclusion, nous avons pris en considération les articles 3, 4, 7 et 8 de la Loi.
17. L'article 3 de la Loi définit les renseignements personnels comme des renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable, sans que soit limitée la portée générale des dispositions précédentes : les renseignements relatifs à sa race, à son origine nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge ou à sa situation de famille, à son éducation, à son dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents professionnels ou à des opérations financières auxquelles il a participé, à tout numéro qui lui est propre, à ses empreintes digitales, à son groupe sanguin, à ses opinions personnelles, etc.
18. L'article 4 de la Loi prévoit que les seuls renseignements personnels que peut recueillir une institution fédérale sont ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités.
19. L'alinéa 7a) de la Loi prévoit qu'à défaut du consentement de l'individu concerné, les renseignements personnels relevant d'une institution ne peuvent servir à celle-ci qu'aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution de même que pour les usages qui sont compatibles avec ces fins.
20. La Loi prévoit qu'il est nécessaire d'obtenir le consentement de l'individu concerné afin de communiquer les renseignements personnels sauf si cette communication se fait conformément au paragraphe 8(1) ou conformément à un des cas d'autorisation énoncés au paragraphe 8(2) de la Loi.
21. L'alinéa 8(2)a) de la Loi prévoit que les renseignements personnels peuvent être utilisés ou communiqués par une institution gouvernementale sans le consentement de l'individu concerné dans le cas de la communication aux fins auxquelles ils ont été recueillis ou préparés par l'institution ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins.

Analyse

22. Nous sommes convaincus que la lettre du médecin contient les renseignements personnels de la plaignante, tels que définis à l'article 3 de la Loi.
23. Nous reconnaissons que la CFP est autorisée à recueillir et à utiliser des renseignements personnels dans le cadre des enquêtes qu'elle mène en vertu de la LEFP. Cependant, nous devons déterminer si la communication aux témoins des renseignements personnels contenus dans la lettre du médecin (par l'exposé des faits) contrevient à la Loi sur la protection des renseignements personnels.
24. La CFP affirme avant tout que l'alinéa 8(2)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels permet cette communication, puisqu'elle doit révéler les renseignements personnels de la plaignante afin de respecter le principe d'équité procédurale.
25. Pour être considéré comme un « usage compatible », l'usage n'a pas à être identique aux fins auxquelles les renseignements ont été recueillis; il suffit qu'il existe un lien suffisamment direct entre les fins et l'usage projeté de sorte qu'il serait raisonnable que l'employé s'attende à ce que les renseignements soient utilisés de la manière proposée^{Note de bas de page 1}.
26. Dans le cas présent, la CFP a obtenu la lettre du médecin dans le cadre d'une enquête en matière de fraude. Elle affirme avoir inclus la lettre dans l'exposé des faits, car celle-ci était pertinente pour l'enquête. Elle a ensuite communiqué l'exposé des faits aux témoins afin de respecter son obligation d'équité en matière de procédures. À cet égard, la CFP affirme qu'en vertu du principe d'équité procédurale, tous les témoins dans ce dossier auraient pu subir des conclusions défavorables à la suite de l'enquête, ce qui explique pourquoi ils ont reçu une copie de l'exposé des faits.
27. Nous convenons que la CFP, en tant qu'entité administrative qui mène des enquêtes pouvant avoir des répercussions sérieuses sur les participants, se doit de respecter les principes de l'équité procédurale. Ainsi, les participants peuvent raisonnablement s'attendre à ce que la CFP mène ses enquêtes en respectant l'équité en matière de procédures. Cela signifie que dans certains cas, elle doit révéler des renseignements personnels afin de donner aux participants à l'enquête une occasion juste de prendre connaissance des renseignements qui pourraient les toucher, et de présenter des commentaires. À cet égard, la communication de renseignements personnels en vue d'assurer l'équité procédurale pourrait être considérée comme un « usage compatible » au sens de la Loi. Cependant, nous nous attendons à ce que la communication se limite aux renseignements personnels réellement nécessaires pour respecter cette obligation.
28. Nous reconnaissons que dans le cadre d'une enquête de la CFP mettant en jeu diverses questions et parties, il peut être difficile de déterminer les renseignements qui doivent être communiqués afin d'assurer l'équité procédurale.
29. Dans le cas présent, nous comprenons mal pourquoi dans les circonstances, du point de vue de l'équité procédurale, les témoins avaient besoin de connaître le contenu de la lettre du médecin. Bien qu'il soit vrai que les témoins ont pu être touchés généralement par le sujet de l'enquête, nous ne voyons pas comment les détails de l'état de santé de la plaignante au moment de l'incident pouvaient les toucher. La CFP n'a pas cerné de répercussions sérieuses pour les témoins si ceux-ci n'avaient pas l'occasion d'examiner la lettre du médecin et de présenter des commentaires. Ainsi, il semble qu'il n'était pas nécessaire que la CFP transmette le contenu de la lettre aux témoins.
30. Nous remarquons qu'il est inscrit dans le Guide de l'enquêteur de la CFP que si une personne n'est touchée que par une petite section de l'exposé des faits, l'enquêteur peut lui transmettre uniquement cette section pour obtenir ses commentaires. Cela signifie que la politique de la CFP permet de mieux adapter la communication des renseignements personnels dans le cadre de ses enquêtes.
31. Dans les circonstances, nous ne pouvons pas conclure, comme le laisse entendre la CFP, qu'il était nécessaire pour des raisons d'équité procédurale de communiquer aux témoins les détails de la lettre du médecin. Selon nous, une personne ne peut pas raisonnablement s'attendre à ce que ses renseignements médicaux sensibles soient inclus dans un exposé des faits et que celui-ci soit remis à des personnes dont le besoin de connaître ces renseignements n'est pas prouvé. C'est pourquoi, dans les circonstances, nous ne sommes pas convaincus que la CFP a respecté les exigences prévues à l'alinéa 8(2)a).

Conclusions

32. On ne peut pas considérer la communication par la CFP du contenu de la lettre du médecin à tous les témoins comme un " usage compatible " au sens de l'alinéa 8(2)a). La CFP n'est pas non plus en mesure de prouver qu'une autre disposition du paragraphe 8(2) de la Loi s'applique pour autoriser la communication dans ce cas. C'est pourquoi nous concluons que la CFP contrevient au paragraphe 8(1) de la Loi. Ainsi, la plainte est fondée.

Autre

33. La CFP s'engage à mettre en œuvre des procédures visant à respecter la Loi sur la protection des renseignements personnels lors de la communication de renseignements personnels au cours de ses enquêtes. Le Commissariat assurera un suivi auprès de la CFP au cours de la prochaine année pour vérifier que les changements proposés ont été mis en œuvre et que l'organisme respecte ses obligations en vertu de la Loi.
34. D’autres entités gouvernementales menant des enquêtes administratives, afin de respecter les obligations liées à l’équité procédurale, utilisent des techniques d’enquête qui n’exigent pas la communication des renseignements recueillis à tous les autres témoins. C’est pourquoi nous demandons à la CFP d’examiner la possibilité de revoir ses techniques d’enquête en lien avec la communication des renseignements personnels afin de s’assurer du respect des principes du besoin de savoir et de la communication minimale.