Lettre au Comité sénatorial permanent des transports et des communications concernant le projet de loi C-49, la Loi sur la modernisation des transports

Le 16 février 2018, le commissaire à la protection de la vie privée, Daniel Therrien, a transmis la lettre ci dessous au Comité sénatorial permanent des transports et des communications dans le cadre de l’étude du projet de loi C-49, la Loi sur la modernisation des transports. La lettre fait suite à la comparution au sujet du projet de loi C-49 devant le comité le 31 janvier 2018. Le 22 mars dernier, le commissaire a envoyé une seconde lettre à cet égard afin d’apporter d’autres précisions.

Le 16 février 2018

L’honorable David Tkachuk, président
Comité sénatorial permanent des transports et des communications
Sénat du Canada
Ottawa (Ontario) K1A 0A4

Monsieur le Président,

J’aimerais vous remercier, vous-même et les membres du Comité, de m’avoir invité à exprimer le point de vue du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada dans le cadre de votre examen du projet de loi C 49, Loi sur la modernisation des transports. J’espère que l’information fournie au Comité vous a été utile.

La présente lettre a pour objet de préciser quelques points que mon témoignage du 31 janvier 2018 n’a peut-être pas pleinement couverts. Je pense en particulier à l’interaction du projet de loi C 49 et de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE).

Incidence des enregistrements audio ou vidéo sur la vie privée des employés

On peut très certainement considérer que les enregistrements effectués en milieu de travail peuvent être envahissants et qu’ils peuvent porter atteinte à la vie privée des employés. Le Commissariat a reçu de nombreuses plaintes sur le sujet au fil des ans. L’affirmation selon laquelle les employés ne peuvent avoir aucune attente raisonnable en matière de protection de la vie privée, du simple fait qu’ils se trouvent sur leur lieu de travail, pose problème. Par ailleurs, le droit à la vie privée n’est pas absolu et il faut souvent le mettre en balance avec d’autres intérêts importants.

À cet égard, nous comprenons que les amendements proposés découlent en grande partie des travaux menés par le Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) dans son examen des avantages éventuels, sur le plan de la sécurité, de l’installation d’enregistreurs audio-vidéo à bord des locomotives et de l’utilisation appropriée de ces enregistreurs. Nous comprenons aussi qu’à la suite de l’examen, le BST a conclu que ces enregistreurs sont nécessaires à ses enquêtes. Il est encourageant de constater que le rapport du BST sur le sujet a dûment reconnu le droit à la vie privée des employés et les questions concernant la surveillance en milieu de travail. D’après le rapport, pour mettre en œuvre ces enregistreurs avec succès, il faudra trouver un juste équilibre entre les droits.

D’après ce que nous avons entendu jusqu’à maintenant, je crois que la sécurité dans ce contexte justifie le recours à des enregistrements audio-vidéo. Nous avons déjà examiné cette question et les conclusions du BST concordent avec celles du Commissariat. Par exemple, des plaintes déposées par des individus portaient expressément sur des préoccupations découlant de l’installation de nouveaux systèmes de sécurité dans leur milieu de travail et, en particulier, sur les caméras vidéo numériques faisant partie de ces systèmes. Dans un cas (résumé de conclusions d'enquête en vertu de la LPRPDE n^o 2004-264), le plaignant alléguait qu’une entreprise avait recours aux caméras sans consentement pour réunir des renseignements au sujet des employés à des fins disciplinaires. Nous avons conclu que l’entreprise n’avait pas à obtenir un consentement explicite de l’employé pour recueillir les renseignements personnels enregistrés par les caméras.

Limitation des fins de la collecte

Toutefois, au-delà de cette question initiale de la justification, d’autres conditions importantes s’ensuivent en vertu de la LPRPDE. Les dispositions de cette loi – qui régit les organisations sous réglementation fédérale, notamment une bonne partie du secteur des transports – établissent le cadre général des exigences en matière de protection des données auxquelles les organisations doivent se conformer. Par exemple, en vertu des dispositions de la LPRPDE portant sur la limitation des fins et de l’utilisation, les renseignements recueillis pour des raisons de sécurité devraient être utilisés à ces seules fins. C’est pourquoi il est important de déterminer si les exigences prévues dans le projet de loi C-49 sont compatibles avec cette fin. C’est également pourquoi de nombreuses parties ont fait part de leur inquiétude au sujet d’une réutilisation éventuelle de séquences audio-vidéo à d’autres fins, par exemple des mesures disciplinaires envers des employés.

Le paragraphe 17.91(1) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, tel que modifié par l’article 62 du projet de loi C-49, cadre avec l’objectif visant à limiter l’utilisation en vertu de la LPRPDE, car il énonce les fins précises auxquelles une compagnie peut utiliser les données qu’elle enregistre. La protection préexistante interdisant l’utilisation et la communication des enregistrements de bord, prévue à l’article 28 de la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports, respecte elle aussi ce principe. Toutefois, l’alinéa 17.95(1)d), tel que modifié par l’article 62 du projet de loi, confère le pouvoir de prendre des règlements. Le libellé de cet alinéa suscite des préoccupations car il autorise la prise de règlements ayant trait, entre autres, à la collecte, à la conservation, à l’utilisation et à la communication de renseignements provenant des enregistrements. Nous sommes en faveur de règlements qui ajouteraient des mesures de protection des données, par exemple des limites de conservation précises ou des mesures de protection comme le chiffrement. Nous craignons toutefois que le libellé de cet alinéa permette aussi de prendre des règlements qui élargiraient les fins de la collecte, de l’utilisation ou de la communication de données des enregistreurs audio-vidéo de locomotive prévues par la loi ou en ajouteraient de nouvelles.

Il faut se rappeler qu’en vertu du paragraphe 17.31(2), tel que modifié par l’article 62 du projet de loi, l’utilisation ou la communication des renseignements enregistrés doit être effectuée conformément à la loi, qui comprend aussi les règlements. En outre, nous ne sommes pas convaincus que la protection préexistante limiterait nécessairement la possibilité que la collecte, l’utilisation ou la communication puisse être élargie par voie de règlement dans l’avenir. Si nous lisons l’article 67, qui prévoit l’ajout du paragraphe 28(5.2) à la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports et l’article 63, qui modifie le paragraphe 28(1.1) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, en parallèle avec le paragraphe 17.31(2) de cette loi, nous constatons que les règlements pris en application de l’alinéa 17.95(1)d) de la Loi sur la sécurité ferroviaire pourraient autoriser l’utilisation et la communication des données des enregistreurs audio-vidéo de locomotive de manières qui seraient autrement interdites en vertu de la protection prévue à l’article 28 de la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports.

Autrement dit, si l’intention générale du projet de loi consiste à définir de façon rigoureuse les paramètres pour la collecte, l’utilisation et la communication des données de ces enregistreurs, je me demande pourquoi l’alinéa 17.95(1)d) est rédigé de façon à permettre d’élargir les fins de la collecte, de l’utilisation ou de la communication. Ce pouvoir devrait se limiter à la prise de règlements qui prévoient des mesures de protection de la vie privée ou d’autres mesures de protection visant la collecte, l’utilisation ou la communication de renseignements.

Incidence des exceptions à la LPRPDE et respect de la vie privée

Le paragraphe 4(3) de la LPRPDE autorise d’autres lois fédérales à prévoir des exceptions s’appliquant à certaines de ses dispositions, mais ces exceptions sont rares. Les exceptions aux exigences en matière de consentement sont généralement énoncées à l’article 7 de la loi elle-même. Avant le dépôt du projet de loi C-49, on en comptait seulement deux : l’article 4.83 de la Loi sur l’aéronautique et les articles 15 et 50 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. Dans chacun de ces cas, les exceptions en question imposaient uniquement des limites à la communication.

En revanche, en modifiant la Loi sur la sécurité ferroviaire, le projet de loi C-49 créerait des exceptions touchant quatre éléments clés de la LPRPDE, à savoir la collecte, l’utilisation, la communication et la conservation des renseignements. À cet égard, deux questions distinctes se posent selon moi. D’abord, y a-t-il un motif valable – pour chacun de ces éléments de la LPRPDE – pour justifier les exceptions créées? Enfin, qui devrait déterminer si ces exceptions sont appliquées comme il se doit? En ce qui concerne la question de savoir si les exceptions sont effectivement justifiées de façon individuelle, j’aimerais faire valoir les points suivants :

• En ce qui concerne l’exception aux exigences en matière de consentement (à la collecte, à l’utilisation et à la communication), je crois qu’il y a un motif valable et je vous invite à consulter des conclusions antérieures du Commissariat portant expressément sur le consentement en milieu de travail et la façon dont il peut être obtenu. Je veux simplement répéter ce que j’ai dit dans mon témoignage, à savoir que dans le contexte des mesures de sécurité au travail, la LPRPDE n’accorde pas à un employé le « dernier mot » ou un droit de refus lorsqu’il s’agit de l’installation d’enregistreurs audio-vidéo.
• Inversement, l’exception à l’exigence visant à limiter la conservation m’apparaît injustifiée pour les raisons que j’ai données dans mon témoignage. En effet, le principe de conservation énoncé dans la LPRPDE est un principe général selon lequel on ne doit pas conserver les renseignements personnels plus longtemps que nécessaire. Il est pertinent dans ce contexte. L’alinéa 17.95(1)d) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, tel que modifié par l’article 62 du projet de loi C-49, confère le pouvoir de prendre des règlements. Ce pouvoir pourrait être exercé pour ajouter des détails, par exemple préciser la période de conservation, mais il ne s’agit pas d’un substitut valable au principe général énoncé dans la LPRPDE.
• Pour ce qui est d’assurer la conformité dans les faits et de permettre une surveillance efficace, je considère que l’ajout d’exceptions dans la LPRPDE elle-même, plutôt que dans d’autres textes de loi, permet de mieux savoir si et quand la LPRPDE s’applique. Cette mesure aplanirait l’incertitude concernant le pouvoir du Commissariat d’examiner des plaintes précises ayant trait à la protection de la vie privée. Le projet de loi C-49 sous sa forme actuelle crée une ambiguïté inutile concernant les pouvoirs conférés au Commissariat.

Si certaines activités ont lieu « par dérogation à » l’application générale de la LPRPDE, conformément au paragraphe 17.91(4) de la Loi sur la sécurité ferroviaire, tel que modifié par l’article 62 du projet de loi C-49, le Commissariat a-t-il le pouvoir d’examiner si les exceptions ont été appliquées comme il se doit? Nous croyons que nous le pourrions, mais le libellé actuel du projet de loi C-49 donne certainement lieu à certaines ambiguïtés à cet égard. C’est pourquoi nous avons recommandé que le projet de loi confirme que le Commissariat a compétence pour examiner les plaintes portant sur les infractions alléguées aux dispositions et aux principes de la LPRPDE, notamment pour déterminer si les exceptions prévues par la Loi sur la sécurité ferroviaire ont été appliquées comme il se doit.

Accès

Selon un autre principe de la LPRPDE, les individus ont le droit de consulter les renseignements personnels que détiennent les organisations à leur sujet. On ne sait pas si ce principe s’appliquerait aux données des enregistreurs audio-vidéo de locomotive. L’article 62 du projet de loi C-49 ne mentionne pas l’accès comme l’un des principes de la LPRPDE qui ne s’appliquerait pas aux enregistreurs. Le droit d’accès des employés semblerait donc intact. Toutefois, l’article 28 de la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports limite considérablement la communication des enregistrements de bord et semble empêcher les individus d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant en vertu de la LPRPDE.

Ainsi, l’article 28 présente l’avantage de prévenir les risques d’utilisation des enregistrements à des fins disciplinaires, mais il pourrait poser problème s’il est interprété comme une exception au droit que confère la LPRPDE aux individus d’avoir accès aux renseignements personnels les concernant. Le droit d’accès à ces renseignements est essentiel à l’exercice d’autres droits prévus par la LPRPDE, par exemple le droit d’assurer l’exactitude des renseignements.

L’article 28 pourrait aussi compliquer davantage la surveillance exercée par le Commissariat, car il protège les données des enregistreurs audio-vidéo de locomotive et interdit leur utilisation et leur communication sauf si une exception précise s’applique. Or, le projet de loi C-49 et la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports sous sa forme actuelle ne contiennent aucune exception à cette protection visant expressément le Commissariat. La LPRPDE confère au Commissariat le pouvoir d’exiger la production de preuves, mais l’article 28 pourrait amener les organisations à s’opposer aux ordonnances de communication, ce qui entraverait la conduite des enquêtes du Commissariat sur des infractions présumées à la LPRPDE. C’est pourquoi j’ai proposé dans mon témoignage certains amendements à l’article 28 que je réitère ici.

Rôle proactif du Commissariat

Comme je l’ai fait remarquer dans mon témoignage, le Commissariat joue un rôle actif en formulant des observations sur l’élaboration de règlements au niveau fédéral (par l’intermédiaire du processus de consultation de la Gazette du Canada) et de programmes ministériels dans l’ensemble du gouvernement (par le processus d’évaluation des facteurs relatifs à la vie privée). Nous ferons de même en formulant des observations sur d’autres règles que proposera le gouvernement relativement à la mise en œuvre du projet de loi C-49.

J’aimerais toutefois souligner que l’on consulte rarement le Commissariat à l’étape de la rédaction des projets de loi. Le projet de loi C-49 n’a pas fait exception. Dans les recommandations que nous avons présentées au Parlement en mars 2016, nous avons demandé qu’il ajoute dans la Loi sur la protection des renseignements personnels une disposition obligeant les institutions gouvernementales à consulter le Commissariat lorsqu’elles déposent des modifications qui auront une incidence sur la protection de la vie privée^{Note de bas de page 1}. Nous appuyons de façon générale les efforts du gouvernement en vue d’établir un juste équilibre entre la protection de la vie privée et la sécurité des transports, mais le libellé exact dans le cas du projet de loi est important, surtout lorsqu’il touche directement une loi dont je supervise l’application. Les préoccupations que nous soulevons aujourd’hui auraient pu être évitées si le Commissariat avait été consulté au préalable sur les dispositions visées.

Conclusion

J’estime que de façon générale, le projet de loi C-49 parvient à un juste équilibre entre la vie privée et la sécurité des transports. Il y a toutefois des dispositions qui menacent cet équilibre. Pour répondre aux préoccupations susmentionnées, je recommande les amendements suivants au projet de loi.

Premièrement, l’exception à la LPRPDE prévue dans le projet de loi C-49 ne devrait pas s’appliquer au principe de conservation. Ce principe, selon lequel on ne doit pas conserver les renseignements plus longtemps que nécessaire, est pertinent dans le contexte.

Deuxièmement, le projet de loi devrait confirmer que le Commissariat a compétence pour examiner les plaintes portant sur des infractions alléguées aux principes de la LPRPDE, notamment pour déterminer si les exceptions prévues par la Loi sur la sécurité ferroviaire ont été appliquées comme il se doit.

Troisièmement, en ce qui concerne les enregistrements de bord protégés, le projet de loi devrait préciser que l’article 28 de la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports n’entrave pas le droit d’accès d’un individu à ses renseignements personnels ni le pouvoir conféré au Commissariat d’avoir accès à ces renseignements et de les utiliser si l’individu en question nous soumettait une plainte en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou de la LPRPDE.

Quatrièmement, l’alinéa 17.95(1)d) devrait être amendé pour refléter l’intention visée par le gouvernement d’avoir recours aux règlements pour prévoir d’autres mesures de protection de la vie privée au lieu d’ajouter d’autres fins admissibles pour la collecte, l’utilisation et la communication des renseignements.

Cinquièmement, à l’avenir, les exceptions aux principes de la LPRPDE devraient être définies, ou à tout le moins mentionnées, dans la Loi elle-même. Autrement, si la méthode de rédaction du projet de loi C-49 devenait la norme, la transparence en souffrirait puisqu’il faudrait se reporter à d’autres lois pour déterminer si la LPRPDE s’applique et, le cas échéant, dans quelle mesure.

Je vous remercie encore une fois de m’avoir donné la possibilité d’exprimer mon point de vue et j’espère que mes commentaires vous ont été utiles.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’expression de mes sentiments distingués.

Le commissaire ,

c.c. :
M. Victor Senna
Greffier du Comité