Projet de loi C-25, Loi modifiant la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, la Loi de l'impôt sur le revenu et une autre loi en conséquence
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Mémoire présenté au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
Le 13 décembre 2006
Observations générales
Dans le mémoire que nous avons présenté en juin 2006 au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, dans le cadre de son examen quinquennal de la Loi, nous avons insisté sur le fait que le régime canadien de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes est nouveau et qu’il crée des précédents dans la mesure où il oblige des entités du secteur privé à recueillir de l’information au nom de l’État.
« Conformément à d’autres initiatives gouvernementales, des entités privées, les compagnies aériennes par exemple, doivent communiquer à des organismes gouvernementaux certains renseignements personnels à des fins d’enquête, mais elles ne sont pas tenues de recueillir plus de renseignements que ce dont elles ont besoin aux strictes fins de leurs activités commerciales, seulement dans le but de fournir ces renseignements à l’État. On ne s’attend pas davantage à ce que les compagnies aériennes jugent ce qui constitue des activités suspectes.
Le régime crée un précédent, en ce sens qu’il met en place une approche de déclaration obligatoire grâce à laquelle des fonctionnaires du gouvernement peuvent accéder à des renseignements personnels à des fins d’enquête, sans avoir à obtenir d’autorisation judiciaire et à satisfaire aux critères de motifs raisonnables et probables. »
Ce commentaire est encore plus pertinent du seul fait que le projet de loi C-25 propose d’élargir encore davantage la portée du régime de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes. Les institutions financières et d’autres entités visées seront tenues de recueillir d’autres renseignements personnels auprès de leurs clients et de tenir des dossiers plus détaillés. Le projet de loi propose d’accroître le nombre d’organisations qui doivent faire rapport au Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) ainsi que la nature des opérations qui peuvent donner lieu à l’obligation de présenter un rapport. Des dispositions réglementaires feront en sorte que la Loipuisse s’appliquer à d’autres entreprises comme les courtiers de pierres et de métaux précieux et les promoteurs immobiliers, et les opérations des « personnes politiquement exposées » à l’étranger seront assujetties à un examen plus étoffé.
À la lumière des propositions visant à élargir de façon significative la portée de la Loi, nous nous serions attendus à ce que le projet de loi et le régime de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes en général aient fait l’objet d’un examen et d’un débat public plus grands. Curieusement cependant, le régime a peu retenu l’attention du public. Bien que la Loi antiterroriste, la Loi sur la sécurité publique, voire le projet de loi déposé par l’ancien gouvernement concernant « l’accès légal » aient beaucoup éveillé l’attention des médias et du public, le projet de loi actuel semble être largement inconnu de ce dernier, situation étonnante et malheureuse.
À vrai dire, le projet de loi C-25 a été rédigé avant même que le Comité n’ait terminé son examen quinquennal de la Loi. Nous ne comprenons pas la soi-disant urgence d’adopter le projet de loi à moins que ce ne soit parce que le Canada fera l’objet d’un examen de la part du Groupe d’action financière (GAFI) sur le blanchiment de capitaux en 2007. Si tel est le cas, ce n’est pas un argument convaincant. Des témoins du ministère des Finances et du CANAFE ont déclaré devant votre comité que le Canada possède déjà l’un des régimes de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes les plus rigoureux au monde et la nécessité de ces changements n’a pas été concrètement justifiée.
Préoccupations particulières
Élargissement de la portée de la Loi
Le projet de loi propose l’élargissement de la portée de la Loi de plusieurs façons : accroissement du nombre d’entreprises qui seront tenues de déclarer des opérations; renforcement des exigences relatives à la diligence raisonnable (« connaissance de son client »); capacité accrue du CANAFE de transmettre des renseignements; ajout d’un régime de sanctions administratives et monétaires et mise en place d’un régime d’enregistrement des entreprises qui offrent des services monétaires.
Cependant, les questions de proportionnalité (jusqu’où les mesures proposées sont-elles proportionnelles et tiennent compte des risques en jeu) et de nécessité (jusqu’où les mesures sont-elles nécessaires en fonction des preuves empiriques) n’ont pas été abordées comme il se doit.
La menace de sanctions administratives et monétaires peut se solder par la production d’un trop grand nombre de rapports. En ce qui a trait au fait d’élargir le nombre de catégories d’entreprises assujetties à la Loi, nous croyons savoir que certaines des entités assujetties à la Loi seront ajoutées par voie réglementaire. Nous croyons que les entités visées par la Loi devraient être énumérées dans la Loi, comme c’est le cas actuellement, et non dans le Règlement. À notre avis, un changement aussi fondamental que l’élargissement de la portée de la Loi en augmentant le nombre d’entités assujetties à celle-ci devrait nécessiter l’approbation du Parlement.
Transmission de renseignements
Nous corroborons les commentaires que l’Association du Barreau canadien a faits durant sa comparution devant votre comité, à savoir :
« Des faits récents ont montré que le partage de renseignements non contrôlés peut mener à de graves violations des droits de citoyens canadiens innocents. Ces faits soulignent la nécessité d’une surveillance indépendante efficace et de la responsabilisation de toutes les forces de sécurité canadiennes. Tout ce que nous voulons dire, c’est qu’on ne devrait pas élargir le partage de
renseignements tant qu’un mécanisme de responsabilisation et de surveillance indépendant ne sera pas mis en place. »
Le projet de loi facilite la communication de renseignements à des agences au Canada et à des entités étrangères. Par exemple, le projet de loi propose que le CANAFE soit autorisé à transmettre des renseignements au Centre de la sécurité des télécommunications (CST) s’il détermine que les renseignements sont pertinents au mandat du Centre tel qu’énoncé à l’alinéa 273.64(1)a) de la Loi sur la défense nationale, soit « d’acquérir et d’utiliser l’information provenant de l’infrastructure mondiale d’information dans le but de fournir du renseignement étranger, en conformité avec les priorités du gouvernement du Canada en matière de renseignement ».
La Loi permet au CANAFE de transmettre des renseignements à la GRC, au SCRS, à l’Agence du revenu du Canada, à l’Agence des services frontaliers du Canada et à Citoyenneté et Immigration Canada dans le but de faire enquête et, présumément, d’intenter des poursuites, au sujet du blanchiment d’argent, du financement d’activités terroristes, de fraude, d’évasion fiscale et d’autres infractions. Le CST n’est pas un organisme d’enquête ou d’exécution de la loi et, contrairement aux agences mentionnées ci-dessus, il ne peut utiliser l’information qu’il reçoit du CANAFE à cette fin. Cependant, le CST peut utiliser cette information pour assujettir des personnes à une surveillance accrue - en outre la surveillance intrinsèque au régime anti-blanchiment de capitaux - et tout renseignement obtenu par le CST peut alors être transmis à la GRC, au SCRS, voire à des agences étrangères et pourrait même retourner au CANAFE par l’entremise de la GRC qui peut, à son gré, fournir des renseignements au CANAFE. Nous nous interrogeons sur la nécessité d’une telle disposition. Si la GRC ou le SCRS veut fournir de l’information au CST concernant des cibles possibles de surveillance, ces organisations devraient le faire directement.
Personnes politiquement exposées à l’étranger (PPE)
L’idée voulant que des personnes et leurs familles fassent l’objet d’un examen additionnel simplement en raison du poste qu’ils occupent est troublante. (Il ne faut pas oublier que de nombreux fonctionnaires sont déjà assujettis à des vérifications d’antécédents et à l’obligation de produire des rapports dans leur propre pays.) Nous croyons savoir que cette disposition a été mise en place pour donner suite aux recommandations du GAFI. En supposant que d’autres pays adoptent des mesures semblables, les fonctionnaires canadiens qui réalisent certaines opérations dans d’autres pays seront assujettis à un examen supplémentaire. Compte tenu du nombre d’ententes sur la transmission de renseignements que le CANAFE a conclues avec des organismes semblables dans d’autres pays, nous sommes préoccupés par l’idée que cette disposition pourrait être utilisée par des pays comme un moyen détourné pour obtenir de l’information sur leurs propres fonctionnaires.
Il s’agit là de l’une des nombreuses dispositions du projet de loi qui semble reposer sur une approche « universelle » pour combattre le blanchiment des capitaux et le financement d’activités terroristes. Imposer à l’échelle internationale une façon unique de lutter contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes revient à négliger l’unicité des approches de chacun des pays relativement à la protection de la vie privée et des renseignements personnels. Dans certains pays membres du GAFI, les lois sur la protection des renseignements personnels et des données sont soit inexistantes, soit peu efficaces. Le Canada, en comparaison, s’est doté récemment d’une loi exhaustive sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (la LPRPDE) auxquels sont assujettis le secteur privé ainsi que les institutions financières. En outre, les ministères et organismes du gouvernement fédéral, y compris CANAFE, sont régis par la Loi sur la protection des renseignements personnels. Une loi plus souple et «élaborée au Canada» reflèterait davantage nos valeurs et, par le fait même, pourrait être mieux adaptée pour contrer les menaces qui existent au Canada.
Nous convenons qu’il faut veiller à ce que le Canada ne devienne pas un paradis pour les blanchisseurs de capitaux, mais le Canada ne devrait pas non plus être tenu d’adopter toutes les mesures proposées par le GAFI sans s’interroger sur leur nécessité et leur pertinence au Canada.
Surveillance
Nous avons constaté avec satisfaction que dans son rapport intitulé Comment endiguer l’hémorragie de l’argent illicite : une priorité pour le Canada, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ait reconnu la nécessité d’une surveillance accrue des opérations du CANAFE. Le Comité a recommandé que des examens périodiques soient effectués par le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) et a même recommandé que celui-ci reçoive les ressources nécessaires pour s’acquitter de ce mandat élargi.
Le projet de loi C-25 exige maintenant que le Commissariat à la protection de la vie privée effectue un examen tous les deux ans des mesures prises par le CANAFE pour protéger les renseignements qu’il reçoit ou qu’il recueille en vertu de cette loi et dépose un rapport au Parlement.
Nous devons ajouter que nous avions déjà l’intention d’effectuer une vérification du CANAFE en 2007-2008 dans le cadre de l’autorité que nous confère la Loi sur la protection des renseignements personnels. Malgré le fait que nous accueillons positivement l’obligation de faire des examens des mesures que CANAFE prend pour protéger les renseignements personnels, nous questionnons la faisabilité de le faire à tous les deux ans. Malheureusement, nous n’avons pas été consultés sur cette modification qui a une incidence sur nos ressources et sur d’autres priorités. Nous demandons au comité de revoir la fréquence de ces examens obligatoires.
L’appui que nous accordons à cette surveillance accrue ne devrait pas être interprété comme un reflet négatif de l’engagement du CANAFE à l’égard de la protection des renseignements personnels. Il est certes essentiel de protéger les renseignements personnels, mais cela n’est qu’un volet d’un régime attentif à la protection de la vie privée. Un tel régime doit fonctionner avec transparence et ouverture et garantir une surveillance efficace.
Comme le projet de loi C-25 accroîtra la quantité de renseignements que le CANAFE peut transmettre et augmentera le nombre d’organismes gouvernementaux à qui il peut transmettre de tels renseignements, il est d’autant plus important de s’assurer que ces renseignements ne sont pas divulgués de façon inappropriée. Actuellement, le CANAFE peut transmettre des renseignements désignés à des organismes d’exécution de la loi et au SCRS en s’appuyant sur des « motifs raisonnables de croire » que les renseignements seraient pertinents à une enquête ou à une poursuite dans le cas d’un blanchiment de capitaux ou d’une infraction terroriste. Cependant, c’est un comité d’information, constitué des cadres supérieurs et présidé par le chef du CANAFE, qui détermine quand ces critères sont respectés. Si le CANAFE doit avoir plus de liberté pour transmettre davantage de renseignements à davantage d’organisations, il pourrait être approprié de se demander si des mesures supplémentaires sont nécessaires pour justifier la transmission de ces renseignements. Par exemple, il existe deux alternatives évidentes : accroître les limites de transmission de renseignements de « motifs raisonnables » à « suspects » afin de contrebalancer les risques inhérents à l’augmentation de la transmission de renseignements, ou bien instituer une procédure indépendante qui permettrait de passer en revue les décisions du CANAFE en matière de transmission de renseignements.
Conclusion
Nous savons que le blanchiment des capitaux appuie les activités criminelles et les encourage et nous ne remettons pas en doute la nécessité de combattre le blanchiment des capitaux et le financement d’activités terroristes.
Les observations que nous avons faites dans notre mémoire présenté en juin 2006 au Comité méritent d’être répétées. La Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes est de nature envahissante, aux antipodes de la protection de la vie privée. Elle traite toute personne comme un suspect potentiel. Elle affaiblit les dispositions actuelles relatives à la protection de la vie privée. La Loi amène toute une gamme d’entreprises et de spécialistes à lutter contre le blanchiment des capitaux et le financement d’activités terroristes en les obligeant à surveiller les activités de leurs clients et à porter des jugements sur leur comportement.
Nous demandons au Comité d’examiner attentivement les propositions du projet de loi C-25 visant à élargir le régime de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes au Canada et d’établir si elles sont nécessaires et proportionnées. Cet examen est important compte tenu des intrusions inhérentes du régime. De plus, l’objet de la Loi contenu dans l’article 3 vise à assurer « la mise en place des garanties nécessaires à la protection de la vie privée des personnes à l’égard des renseignements personnels les concernant ».
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