Raisons pour lesquelles nous devons nous opposer à une carte d'identité nationale pour le Canada

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Mémoire du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada présenté au Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration

Le 18 septembre 2003

Robert Marleau
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada par intérim

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Sommaire exécutif

Dans la société canadienne actuelle, le débat portant sur la nécessité d'une carte d'identité nationale pourrait s'avérer la question de l'heure en matière de vie privée. L'élaboration d'une carte d'identité nationale exigerait, sur une très grande échelle, la collecte, l'utilisation et la diffusion des renseignements personnels des Canadiens et des Canadiennes. Ces derniers, de même que les parlementaires doivent soigneusement soupeser les risques en matière du droit à la vie privée par rapport aux retombées possibles d'un tel projet.

Le débat doit aller au-delà de la simple question des cartes. Une carte d'identité nationale exigerait la mise en place d'un système élaboré et complexe de base de données, de réseaux de communication, de lecteurs de carte, de millions de cartes d'identité, ainsi que des politiques et procédures traitant d'une kyrielle de questions liées à la sécurité, la vie privée, la gérabilité et les facteurs humains.

Les coûts d'un tel système seraient colossaux. Sa simple création coûterait entre 3 et 5 milliards de dollars en plus des dépenses de fonctionnement considérables.

Les Canadiens et les Canadiennes devront également en payer un prix en ce qui concerne leurs droits à la vie privée ainsi qu'en ce qui a trait à leur relation avec l'État.

Les cartes d'identité nationales permettent de nous identifier alors que nous avons droit à l'anonymat; elles révèlent davantage à notre sujet que ce qui est strictement nécessaire pour vérifier notre identité ou pour donner une autorisation dans une situation particulière, et elles permettent de lier nos diverses activités et d'en dresser des profils.

Ce système impliquerait vraisemblablement une participation obligatoire, d'énormes bases de données de renseignements personnels, de graves problèmes d'inexactitudes et entraînerait d'importantes perturbations et des désagréments pour les particuliers.

Quels bénéfices significatifs pourraient justifier ces coûts financiers et sociaux ?

D'aucuns prétendent que la carte d'identité nationale permettrait de lutter contre le terrorisme, d'infléchir la courbe des vols d'identité et qu'elle faciliterait les voyages aux États-Unis.

La manière précise dont ces cartes d'identité nationales permettraient de lutter contre le terrorisme demeure vague. La comparaison de nos cartes d'identité nationales aux listes de surveillance de terroristes connus ou soupçonnés s'avérerait inutile lorsqu'il s'agit de nouveaux terroristes ou de terroristes inconnus ayant recours à des documents d'identification légitimes. L'établissement d'une énorme base de données avec toutes nos transactions quotidiennes, qui pourrait par la suite être explorée dans la recherche d'indices liés au terrorisme, serait hautement envahissante et irait à l'encontre de nos traditions de common law et de la protection de nos libertés civiles bien établies.

Un système national d'identité pourrait faire simplement en sorte qu'on se laisserait facilement berner par un faux sentiment de sécurité. Les terroristes sont trop débrouillards et sophistiqués sur le plan technologique pour se laisser déjouer par un outil aussi simple qu'une carte d'identité. Par ailleurs, comme un tel système comporterait des données sur chaque Canadien et chaque Canadienne, il pourrait en soi constituer une cible intéressante pour les cyberterroristes.

La manière dont une simple carte d'identité permettrait de réduire le vol d'identité demeure tout aussi vague. Normalement, les marchands vérifient rarement la signature d'un achat sur le bordereau de carte de crédit et n'ont pas de moyen de procéder à la vérification par téléphone ou par Internet. Une simple carte d'identité ne changerait rien à cela. La mise en place étendue à l'échelle du pays d'une infrastructure de lecteurs de carte électroniques et de personnel spécialisé s'avérerait au point de vue technique très complexe et fort onéreuse.

Même si elle pouvait être mise en place, l'infrastructure nécessaire ne serait pas à toute épreuve. Les experts s'entendent pour dire que toute carte peut être reproduite ou déjouée. Bref, l'importance accordée à une telle carte en ferait simplement un plus grand objet de convoitise pour les criminels et les terroristes.

En fait, un système national de cartes d'identité pourrait aggraver le problème du vol d'identité. Les criminels pourraient demander une carte d'identité en utilisant le nom d'une autre personne, acquis à l'aide de documents de base obtenus clandestinement. Il serait difficile aux victimes d'un tel vol d'identité de démontrer qu'en fait ce ne sont pas eux les imposteurs.

En ce qui a trait à l'entrée aux États-Unis, si les autorités américaines continuent d'insister pour que nous offrions le type d'informations qui figurent normalement sur un passeport, il serait plus simple d'utiliser celui-ci. Si les douaniers américains ciblent les voyageurs canadiens en se basant sur les renseignements personnels qui figurent au passeport ou encore dans d'autres documents d'identification, ce n'est pas une simple carte d'identité nationale qui mettra fin à cette pratique.

Dans le cadre d'un système national d'identification, on doit se poser certaines questions fondamentales. Le seul fait de poser ces questions souligne les conséquences à long terme d'un tel système - les défis d'ordre pratique et technologique que suscitent la création et la gestion d'un tel système, la nécessité de générer des cadres juridique et politique, les conséquences pour la vie privée. On compte au nombre de ces questions :

• À qui serait émise la carte d'identité – À tout le monde – Aux Canadiens et aux Canadiennes ayant atteint l'âge de la majorité – Si une carte est émise aux enfants, à quel âge le serait-t-elle ?
• La participation au système et l'identification seraient-elles volontaires ou encore obligatoires ?
• Quelle serait l'ampleur des données rassemblées au sujet des personnes fichées ?
• Qui serait habilité à demander à des fins d'identification, que le porteur d'une carte produise celle-ci ?
• Qui pourrait contribuer, consulter et revoir les données du système national d'identification ?
• Quelles utilisations de la carte et du système afférent seraient permises ?
• Quelles structures juridiques devraient être mises en place afin d'assurer l'intégrité du système et des données personnelles, de préserver l'application régulière de la loi, et d'établir la responsabilité du gouvernement et d'autres parties en cas de mauvaise utilisation ou d'échec du système ?
• Qui assumerait l'entière imputabilité en matière de droit à la vie privée et la responsabilité d'un système national d'identité ?
• Quelles sont les solutions de rechange à un tel système ?

Les risques associés à une carte d'identité nationale sont considérables. Les défis que pose la mise en ouvre d'un système national d'identification pratique, abordable et respectueux des droits à la vie privée des Canadiens et des Canadiennes sont colossaux. On n'a pas avancé d'arguments irréfutables en faveur d'un tel système; s'il y en avait, ceux-ci seraient, au mieux, marginaux.

À la lumière de tout ce qui précède, le Commissariat exhorte instamment le Parlement à rejeter la proposition.

Introduction

Les Canadiens et les Canadiennes sont invités à débattre d'un projet de carte d'identité nationale. Comme le pays s'en est très bien passé jusqu'ici, on est en droit de se demander pourquoi cette question se pose aujourd'hui. En fait, la réponse est très simple et évidente : ce débat découle de l'évolution sociale, économique et politique au Canada et à l'étranger, de même que de l'importance croissante que l'on accorde à l'identité.

Depuis une quarantaine d'années, la prestation de programmes et de services gouvernementaux de plus en plus complexes suppose une vérification plus approfondie et de meilleure qualité des identités, des droits et des autorisations. La réduction globale des programmes et des services n'a pas diminué cette exigence : en fait, la nécessité de contrôler les coûts l'a exacerbée. Dans les relations commerciales, les transactions monétaires, où l'identité de l'acheteur est d'importance mineure, sont remplacées par les cartes de crédit et de débit, souvent sans qu'il y ait de contact personnel entre l'acheteur et le vendeur. L'identité du titulaire de la carte ou du moins son autorisation d'employer la carte est désormais considérée comme une garantie nécessaire contre la fraude. Par ailleurs, l'évolution des méthodes de commercialisation et de vente et la fragmentation et la personnalisation des marchés incitent les entreprises à mieux connaître leurs clients. L'identification du client est un moyen de recueillir et de classer de l'information à son sujet.

C'est en raison de cette évolution que s'exercent des pressions pour l'instauration de moyens sûrs et cohérents d'identifier les gens. Mais ces pressions s'exercent depuis longtemps, et elles n'auraient pas suffi à déclencher ce débat.

Ce qui a changé, c'est la nouvelle donne en matière de sécurité et la transformation des attentes et des présupposés de notre société depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001 contre les États-Unis. Le fait que plusieurs des terroristes du 11 septembre étaient ceux qui avaient vécu et travaillé aux États-Unis sans attirer l'attention des services de sécurité et d'exécution de la loi a persuadé beaucoup de gens que la clé de notre sécurité, c'est l'identification.

Il est facile de comprendre pourquoi l'instauration d'une carte d'identité nationale trouverait des appuis. Lorsqu'on on leur demandait s'ils étaient d'accord pour avoir une carte d'identité nationale afin de repérer les terroristes, beaucoup de gens diraient oui, et ce pour des raisons évidentes. Et lorsqu'on on leur demandait s'ils étaient d'accord pour remplacer le permis de conduire, la carte d'assurance-maladie, la fiche de bibliothèque, le passeport et les cartes de crédit par une seule et même carte d'identité nationale, il est probable que beaucoup de gens répondraient oui également.

Par contre, si l'on posait la question à des experts en informatique, ils répondraient peut-être non, parce qu'ils sont conscients des problèmes techniques que cela supposerait. Si on posait la question à ceux qui ont l'expérience de l'instauration de bases de données nationales massives ils répondraient peut-être non eux aussi, parce qu'ils sont conscients des difficultés financières que cela entraînerait. Et si l'on posait la question à des spécialistes de la protection des renseignements personnels, il est à peu près sûr qu'ils répondraient non, parce qu'ils sont conscients de ce qu'il en coûterait en matière de vie privée.

Le Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) s'intéresse de très près à ce débat, et ce pour des raisons évidentes. L'instauration d'un système d'identification national suppose nécessaire la collecte, l'utilisation et la diffusion de renseignements personnels sur les Canadiens et les Canadiennes à très grande échelle. Le projet de carte d'identité nationale pourrait s'avérer être la question de l'heure en matière de vie privée dans la société canadienne actuelle. Il est indispensable, pour protéger les droits des Canadiens et des Canadiennes en matière de vie privée de répondre à des questions fondamentales tels le fonctionnement du système d'identification national et, surtout, la nécessité d'un tel système.

La protection à la vie privée n'est pas un droit absolu. C'est une valeur sociale importante qui, loin d'évoluer en isolation, s'inscrit dans un équilibre dynamique avec d'autres valeurs sociales. Nous nous intéressons tous à la prévention de la fraude et du vol, à l'interdiction du crime et du terrorisme, et la valeur sociale que nous accordons au droit à la vie privée doit tenir compte de ces impératifs.

Néanmoins, l'affirmation selon laquelle la protection à la vie privée doit tenir compte des autres valeurs sociales ne veut pas dire qu'elle doit être sacrifiée au profit des dernières. Le Commissariat n'accepte pas la logique arithmétique simpliste, par exemple, selon laquelle une diminution des droits à la vie privée signifie un plus grand confort de sécurité face au crime et au terrorisme. Comme nous le soulignons plus loin dans nos propos portant sur le terrorisme et le vol d'identité, une diminution des droit à la vie privé peu en effet mener à moins de sécurité. Il n'y a rien de contradictoire entre les droits à la vie privé et ceux à la sécurité et il est impératif que les agents de l'État s'efforcent à maximiser les deux.

Quiconque qui prétend que le droit à la vie privée doit être réduit au nom de la lutte contre le crime et le terrorisme doit en porter lourdement le fardeau de la preuve sur ses épaules. Le Commissariat estime que les promoteurs du projet de carte d'identité nationale n'ont pas fait la preuve de sa nécessité.

Contexte : la proposition du ministre Coderre

C'est à la fin de 2002 que le ministre Coderre a pour la première fois proposé de soumettre à un débat public l'idée d'une carte d'identité nationale pour le Canada. Peu après, il demandait au Comité permanent de la Chambre des Communes sur la citoyenneté et l'immigration d'examiner officiellement la question et d'en rendre compte à la Chambre. Il s'est présenté devant le Comité en février 2003 pour expliquer plus en détail sa position et il a également fait un certain nombre d'autres déclarations publiques à ce sujet depuis.

De l'avis du ministre Coderre, il est important que les Canadiens et les Canadiennes s'engagent dans un débat sur le bien-fondé d'une carte d'identité nationale, en grande partie à cause des nouvelles exigences en matière de sécurité après les attentats terroristes du 11 septembre :

«  Depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis, l'identité revêt une importance nouvelle dans le monde entier. Le Canada ne fait pas exception. Les Canadiens en sont venus à considérer la capacité d'établir l'identité d'un individu comme un élément important de la sécurité personnelle et collective. »¹

Le ministre estime cependant que, si l'importance accordée à la disposition de moyens d'identification sûrs est « issue en partie » des attentats terroristes, « d'autres éléments » entrent en jeu.² Le ministre Coderre soutient plus précisément qu'une carte d'identité nationale permettrait

• de fournir une preuve d'identité plus sûre et plus fiable,
• d'infléchir la courbe des vols d'identité et des fraudes liées à l'identité,
• de faciliter les voyages des Canadiens et des Canadiennes à l'étranger, notamment aux États-Unis,
• de prévenir l'établissement des profils à la frontière.

Le ministre a même laissé entendre qu'une carte d'identité nationale contribuerait à protéger la vie privée des Canadiens et des Canadiennes.³

Nous analyserons dans le détail, plus loin dans ce mémoire, les supposés avantages d'une carte d'identité nationale. Voici simplement nos observations préliminaires sur la position du ministre.

Le désavantage de la position du ministre Coderre est qu'il ne l'étaye guère de faits probants. Son ministère n'a pas publié de données objectives ni de recherches ou analyses de fond pour appuyer ses arguments sur les avantages supposés du système proposé par le ministre. Il est donc impossible de déterminer si les avantages d'une carte d'identité nationale sont suffisamment importants pour contrebalancer les risques incontestables que ce projet représenterait pour la vie privée, les droits de la personne et nos valeurs sociales. Le Commissariat estime qu'il incombe aux représentants du gouvernement qui lancent de vastes débats publics sur des projets de politique publique de fournir une information complète sur les avantages de ce qu'ils proposent. Ainsi, les Canadiens et les Canadiennes, de même que le Parlement peuvent mieux juger par eux-mêmes du bien-fondé de ces projets.

Les arguments du ministre, bien qu'ils soient intéressants, ne sont peut-être pas aussi importants que le déroulement d'un débat éclairé sur ce qu'il n'a pas dit au sujet de la carte d'identité nationale canadienne. Plus précisément, le ministre n'a fourni aucune information sur un certain nombre de questions fondamentales qu'il y a lieu de soulever avant que le gouvernement donne suite au projet. Ces questions sont les suivantes⁴ :

• À qui serait émise la carte d'identité – À tout le monde – Aux Canadiens et aux Canadiennes ayant atteint l'âge de la majorité – Si une carte est émise aux enfants, à quel âge le serait-t-elle ?
• La participation au système et l'identification seraient-elles volontaires ou encore obligatoires ?
• Quelle serait l'ampleur des données rassemblées au sujet des personnes
  fichées ?
• Qui serait habilité à demander à des fins d'identification, que le porteur d'une carte produise celle-ci ?
• Qui pourrait contribuer, consulter et revoir les données du système national d'identification ?
• Quelles utilisations de la carte et du système afférent seraient permises ?
• Quelles structures juridiques devraient être mises en place afin d'assurer l'intégrité du système et des données personnelles, de préserver l'application régulière de la loi, et d'établir la responsabilité du gouvernement et d'autres parties en cas de mauvaise utilisation ou d'échec du système ?
• Qui assumerait l'entière imputabilité en matière de droit à la vie privée et la responsabilité d'un système national d'identité ?
• Quelles sont les solutions de rechange à un tel système ?

Nous devons féliciter le ministre pour avoir demandé un débat public sur cette importante question et de ne pas avoir mis les Canadiens et les Canadiennes devant un fait accompli. Le Parlement et les citoyens qu'il représente sont mieux servis lorsque les grandes politiques du gouvernement font l'objet de discussions qui sont ouvertes et qui tiennent compte du plus grand nombre d'opinions possible. Cela dit, le Commissariat est déçu du fait que le projet du ministre fournisse si peu de détails sur ce qu'il considérerait comme un système d'identification national viable et pratique. Le Commissariat estime que le Parlement, de même que les Canadiens et les Canadiennes auraient mérité que le ministre et son ministère leur présentent un exposé plus complet de l'objet, de la portée, de l'utilisation et des utilisateurs potentiels, de même que de la structure et du fonctionnement d'un système d'identification national. Ceci est d'autant plus vrai étant donné qu'en juillet dernier, les médias ont largement retransmis la possibilité émise par le ministre d'inscrire des données biométriques sur la carte d'identité nationale d'ici 2005.⁵ Cette échéance ne donne guère de temps aux Canadiens et aux Canadiennes, de même qu'au Parlement en particulier, pour saisir toutes les répercussions de ce qu'on leur propose.

Le ministre a déclaré emphatiquement que « [c]e qu'il nous faut, c'est de l'objectivité, un débat ouvert basé sur des faits et la raison, pas sur des suppositions ou des mythes ».⁶ Nous ne saurions être plus d'accord. Un débat éclairé, comme un consentement éclairé, suppose une information complète et détaillée sur la nécessité, l'objet, les utilisations, le droit d'accès et d'information, le partage des privilèges, les mécanismes d'appel et la surveillance.

Plus qu'une simple carte

Avant de nous demander si le Canada a besoin d'une carte d'identité nationale, il vaudrait la peine de s'interroger sur sa nature et, plus fondamentalement, sur ce que suppose sa distribution à tous les Canadiens et Canadiennes.

La création d'un système

La création d'une carte d'identité nationale ne consiste pas simplement à distribuer à tous les citoyens une carte sur laquelle on aurait écrit « Je suis Canadien » ou « Je suis Canadienne ». Cela suppose la mise en place d'un système national élaboré et complexe doté de règles détaillées et d'une vaste bureaucratie multiple, mais intégrée, pour veiller à son bon fonctionnement. Le fait que le Canada soit une fédération constitutionnelle ne fait qu'ajouter une difficulté de plus, puisque les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient très probablement participer à la conception et au fonctionnement du système.

Comme l'a fait récemment savoir le Conseil national de recherches américain, l'expression « système d'identification » suggère le caractère compliqué de ce qu'il faudrait faire, contrairement à l'expression ordinaire et simpliste « carte d'identité » :

« Le terme 'système' est peut-être l'élément le plus important (et donc le moins débattu) de l'expression 'système d'identification national', parce qu'il suppose de relier de nombreux aspects sociaux, juridiques et technologiques par des moyens complexes et interdépendants (.). C'est le contrôle de ces interdépendances et l'atténuation des fragilités en matière de sécurité et de leurs conséquences accidentelles qui vont déterminer l'efficacité du système ».⁷ [Traduction]

Le Conseil estime par ailleurs qu'un système d'identification national serait plus qu'une base de données, des réseaux de communications, des lecteurs de carte et des millions de cartes d'identité. Il y faudrait également des politiques et procédures détaillées. Il faudrait tenir compte d'une multitude de considérations en matière de sécurité et de protection de la vie privée. Il faudrait également tenir compte de facteurs humains et des aspects pratiques. « [Traduction] Il faudrait préciser qui y participerait, poursuit le Conseil, qui (particuliers, organismes, gouvernements) aurait accès aux données et dans quelles conditions les données pourraient être utilisées; il faudrait également indiquer les politiques et procédures juridiques et opérationnelles au sein desquelles le système fonctionnerait. » Il faudrait instaurer des procédures pour inscrire les intéressés, manipuler les renseignements les concernant (par exemple entrer, conserver, mettre à jour, chercher et renvoyer des données), délivrer des attestations et vérifier certaines demandes, pour n'en nommer que quelques-unes.⁸

Les coûts

La création d'un tel système ne serait pas une tâche facile, et les coûts associés à sa mise en ouvre et à son fonctionnement quotidien seraient énormes. Le ministre Coderre n'a pas fourni d'estimation sur ce qu'il en coûterait de créer et d'entretenir un système d'identification national muni d'identificateurs biométriques lisibles à la machine. Selon les calculs du Commissariat, le coût de mise en ouvre d'un système de ce genre à l'échelle nationale serait de l'ordre de 3 à 5 milliards de dollars. C'est sans compter les coûts estimatifs de fonctionnement effectif du système, qui seraient sans doute considérables. Notre estimation s'appuie en partie sur le coût des registres actuellement en place au Canada et sur l'expérience d'autres pays qui ont tenté de mettre en ouvre des systèmes d'identification nationaux.

Par exemple, en 1999, Développement des ressources humaines Canada (DRHC) a présenté au Parlement une estimation du coût d'un système d'identification national fondé sur le numéro d'assurance sociale (NAS) : il en aurait coûté 3,6 milliards de dollars. Ce chiffre n'incluait cependant pas ce que DRHC a appelé les nombreuses « dépenses cumulatives » et les « coûts supplémentaires substantiels ».⁹

Au Royaume-Uni, dont la population est le double du Canada, le gouvernement a récemment produit des estimations sur ce qu'il en coûterait d'instaurer un système de ce genre : plus 7,2 milliards de dollars (canadiens). Certains considèrent cependant que les chiffres britanniques sont trop faibles et peu réalistes, notamment parce qu'ils excluent le coût d'instauration et de fonctionnement de l'infrastructure nationale nécessaire à la lecture de cartes « intelligentes », à l'authentification des données biométriques des titulaires de carte et à la communication avec une base de données centrale en temps réel.¹⁰ La presse britannique a également fait état, en juillet dernier, d'un document confidentiel signé par le secrétaire de l'Intérieur David Blunkett, qui révélait que le gouvernement envisageait de faire payer à tous les citoyens, sauf les retraités de plus de 75 ans et les personnes à faible revenu, une somme de 39 £ (85 dollars canadiens) pour leur délivrer une carte obligatoire.¹¹ (Selon d'autres estimations indépendantes, le coût d'une carte d'identité nationale britan